АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 июня 2016 г. по делу в„– А63-3887/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 2 июня 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 3 июня 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Гиданкиной А.В. (замена в связи с отпуском судьи Илюшникова С.М.) и Мацко Ю.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевляковой И.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края от заявителя - Ставропольской городской Думы (ИНН 2636021698, ОГРН 1022601951921) - Порублевой (доверенность от 29.06.2015), от третьих лиц: Комитета муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя - Роговой И.В. (доверенность от 14.01.2016), индивидуального предпринимателя Оганезова Е.Г. и его представителя Майдибор Н.П. (доверенность от 10.12.2015), лица, подавшего кассационную жалобу в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, - Майдибор Н.П., в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508), третьих лиц: администрации г. Ставрополя, Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя, извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Оганезова Е.Г. и Майдибор Н.П. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.07.2015 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу в„– А63-3887/2014, установил следующее.
Ставропольская городская Дума (далее - Дума) обратилась в арбитражный суд с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании недействительными решений от 21.01.2014 и предписаний от 21.01.2014.
Определением от 09.06.2014 заявления объединены в одно производство.
Решением суда от 27.07.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 23.11.2015, заявленные требования удовлетворены.
В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель Оганезов Е.Г. (далее - предприниматель) просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. По мнению подателя жалобы, суды не выяснили все обстоятельства дела, не применили нормы материального права, подлежащие применению; не приняли во внимание, что лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, созданы препятствия в ее осуществлении; не учли позицию, изложенную в письмах Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 в„– ЕВ-820/08, от 23.03.2015 в„– ЕВ-5999/08, приказе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25.12.2014 в„– 2733. Предприниматель просит учесть судебную практику по делам в„– А71-9736/2012, А50-25781/2011.
В кассационной жалобе, поданной в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Майдибор Н.П. просит судебные акты отменить и дело направить на новое рассмотрение в ином составе судей. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что в управление поступили жалобы предпринимателя и Майдибор Н.П. о проведении проверки в отношении администрации г. Ставрополя и Думы на предмет соответствия антимонопольному законодательству их действий при отказе в предоставлении земельных участков под нестационарные торговые объекты; суды допустили ошибки в фамилии Майдибор Н.П., определения об исправлении опечаток не приняли; суды не привлекли Майдибор Н.П. к участию в деле, однако в мотивировочных частях судебных актов указали на то, что в управление поступили обращения предпринимателя и Майдибор Н.П., не проанализировав правоотношения, возникшие между Майдибор Н.П. и участвующими в деле лицами; изложенные в мотивировочных частях судебных актов указанные обстоятельства нарушают права и законные интересы Майдибор Н.П.
В судебном заседании Майдибор Н.П. повторила доводы, изложенные в жалобах, предприниматель просил жалобы удовлетворить; представители Думы и Комитета муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя просили судебные акты оставить без изменения.
Майдибор Н.П. заявила ходатайство о вынесении частного определения в адрес судов и управления, допустивших описки. В силу статьи 188.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, вступившей в силу с 02.06.2016) при выявлении в ходе рассмотрения дела случаев, требующих устранения нарушения законодательства Российской Федерации государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенной федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом, адвокатом, субъектом профессиональной деятельности, арбитражный суд вправе вынести частное определение. Наличие описок не названо в данной норме в качестве основания для вынесения судом частного определения, поэтому в удовлетворении заявления надлежит отказать.
Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что производство по кассационной жалобе Майдибор Н.П. следует прекратить, кассационную жалобу предпринимателя надлежит оставить без удовлетворения.
Как видно из материалов дела управление приняло решение от 21.01.2014 в„– 65, в котором указало на нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) органами местного самоуправления. Нарушения выразились в незаконном отказе предпринимателю в заключении договора аренды земельного участка, создании предпринимателю дискриминационных условий; создании дискриминационных условий по отбору хозяйствующих субъектов для организации торговой деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Управление выдало предписание от 21.01.2014 в„– 5 о недопущении органами местного самоуправления нарушений статьи 15 Закона о конкуренции, необходимости разработать и утвердить либо внести соответствующие изменения в действующий нормативно-правовой акт, устанавливающий и регламентирующий единый подход к выбору хозяйствующих субъектов для организации нестационарной торговой деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Управление приняло решение от 21.01.2014 в„– 5, в котором указало на нарушение органами местного самоуправления Федерального закона от 28.12.2009 в„– 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 381-ФЗ). Нарушения выразились в незаконном отказе предпринимателю в заключении договора аренды земельного участка под нестационарный торговый объект и создание дискриминационных условий по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по реализации печатных изданий; создании дискриминационных условий по отбору хозяйствующих субъектов для организации торговой деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Управление выдало предписание от 21.01.2014 в„– 1 о недопущении нарушение закона в„– 381-ФЗ, а именно указало на необходимость разработать и утвердить либо внести соответствующие изменения в действующий нормативно-правовой акт, устанавливающий и регламентирующий единый подход к выбору хозяйствующих субъектов для организации нестационарной торговой деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.
Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона), создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона).
В силу части 1 статьи 10 Закона в„– 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Согласно части 3 названной статьи схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (часть 5 статьи 10). Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10).
В соответствии со статьей 15 Закона в„– 381-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается: принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры (пункт "д" части 4 статьи 15).
Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя утверждена решением Думы от 27.02.2013 в„– 333 (далее - Схема). Проект решения Думы об утверждении Схемы направлялся в управление на рассмотрение, по итогам которого антимонопольный орган выдал заключение от 11.01.2013 в„– 03/112 о том, что деление схемы на разделы, включающие адреса для размещения киосков и павильонов, используемых круглогодично, и адреса для размещения нестационарных торговых объектов сезонного ассортимента товаров, является обоснованным ввиду специфики данных видов торговли и реализации сезонных товаров в ограниченный период времени.
Постановлением администрации г. Ставрополя от 30.04.2013 в„– 1322 утверждено Положение о проведении конкурсного отбора на право размещения нестационарных торговых объектов по продаже сезонного ассортимента товаров на территории города Ставрополя в соответствии со Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя. По результатам конкурсного отбора заключается договор на размещение нестационарного торгового объекта по продаже сезонного ассортимента товаров на территории города Ставрополя.
Постановлением администрации г. Ставрополя от 12.04.2013 в„– 1060 утвержден Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования города Ставрополя, разработанный в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, решением Думы от 27.10.2010 в„– 97 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ставрополя", решением Думы от 30.05.2012 в„– 220 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя" в целях обеспечения принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Ставрополя, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством. Земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам - в аренду; юридическим лицам, указанным в пункте 2 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации, в постоянное (бессрочное) пользование. Физические и юридические лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, обращаются с заявлением в муниципальное казенное учреждение "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ставрополе" или в комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством". Администрация города Ставрополя обеспечивает подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются для целей, не связанных со строительством, физическим и юридическим лицам на определенном праве, и заблаговременную публикацию такой информации в газете "Вечерний Ставрополь".
Управление пришло к выводу, что наличие различных подходов к определению субъектов, осуществляющих торговлю в нестационарных торговых объектах, создает дискриминационные условия для них.
Однако управление не приняло во внимание специфику торговли сезонной продукцией, срок реализации которой меньше, чем срок для подготовки правоустанавливающих документов для проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка; у субъектов, осуществляющих торговлю сезонной продукцией, отсутствует необходимость в использовании нестационарного торгового объекта круглогодично и нести соответствующие затраты. Таким образом, выводы управления о создании органами местного самоуправления дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, осуществляющих нестационарную торговлю, не обоснованы и кроме того противоречат выводам, указанным в заключении управления от 11.01.2013 в„– 03/112.
Выводы управления о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 10 Закона в„– 381-ФЗ, выразившемся в незаконном отказе предпринимателю в заключении договора аренды земельного участка под нестационарным торговым объектом и создании дискриминационных условий по сравнению с иными субъектами, осуществляющими реализацию периодических печатных изданий, являются необоснованными исходя из следующих обстоятельств.
Управление указало, что участок по ул. Ленина, 243 в квартале 75 неправомерно не включен в Схему; отказ в продлении договора, а также тот факт, что участок не выставлен на конкурсный отбор, свидетельствуют о создании дискриминационных условий.
Земельные участки под торговыми объектами (по ул. Ленина в квартале 75 и по ул. К. Маркса в квартале 62) предоставлены предпринимателю на основании постановлений главы города Ставрополя от 16.04.2010 в„– 805 и от 26.04.2010 в„– 915. 6 сентября 2010 года предприниматель обратился с заявлением о регистрации договоров аренды земельных участков от 04.06.2010 в„– 8211 и от 22.07.2010 в„– 8331, заключенных на срок до 15.04.2012 и 26.04.2012 соответственно; в регистрации сделок отказано по мотиву отсутствия заблаговременной публикации о возможном предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, чем нарушены требования статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 609 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, заключенный на срок один год и более, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента его регистрации.
Незаключенный договор не порождает каких-либо гражданских прав и обязанностей, в том числе и преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Сведения о том, что предприниматель до 2014 года предпринимал меры к оформлению права аренды в установленном порядке, в материалах дела отсутствуют.
Факт использования без правоустанавливающих документов участка, не включенного впоследствии в Схему, не свидетельствует об ухудшении положения предпринимателя и нарушении статьи 10 Закона в„– 381-ФЗ.
Согласно пункту 2.5 Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования города Ставрополя (в редакции, действовавшей на дату обращения предпринимателя) земельные участки предоставляются для целей, не связанных со строительством, с учетом разрешенного использования земельных участков на торгах (конкурсах, аукционах).
Кроме того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ставропольского края от 11.03.2015 по делу в„– А63-7975/2014 предпринимателю отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги по оформлению документов на земельный участок в аренду, расположенный по улице Ленина в районе жилого дома 243 в квартале 75 г. Ставрополя, под торговый киоск (без права капитального строительства), и на земельный участок в аренду, расположенный по проспекту К. Маркса в районе здания 46 в квартале 62 г. Ставрополя, под торговый киоск (без права капитального строительства), на том основании, что правовых и фактических оснований для признания незаконным решения администрации об отказе в предоставлении испрашиваемых земельных участков для целей, не связанных со строительством, в аренду на новый срок без проведения торгов, и для возложения на администрацию обязанности предоставить предпринимателю спорные участки в аренду, не имеется.
Письма и приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, на которые ссылается предприниматель, не являются нормативными актами и не влияют на толкование действовавших в спорный период нормативных правовых актов в сфере размещения нестационарных торговых объектов.
Согласно положениям приказа Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 в„– 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнение государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" и приказа Федеральной антимонопольной службы от 22.12.2006 в„– 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" по результатам рассмотрения дела на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу, оформляемое в виде отдельного документа для каждого ответчика, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок. В предписании указывается описание действий, определенных решением, которые ответчик должен осуществить.
Предписания управления не содержат конкретной информации о том, кем и какой нормативно-правовой акт должен быть разработан в целях исполнения предписанного, не указаны критерии понятия единого подхода к выбору хозяйствующих субъектов для организации нестационарной торговли, а также не указано в какой именно действующий нормативно-правовой акт и какие именно изменения должны быть внесены каждым из ответчиков.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 в„– 630-О предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, изменений, что, в частности, подтверждается положением подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций. Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.
При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные требования.
В кассационной жалобе, поданной в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Майдибор Н.П., ссылается на нарушение ее прав и законных интересов обжалуемыми решением и постановлением, поскольку в управление поступили жалобы как предпринимателя, так и Майдибор Н.П.; в мотивировочных частях судебных актов указано на то, что в управление поступили обращения предпринимателя и Майдибор Н.П., однако не дана оценка правоотношениям, возникшим между Майдибор Н.П. и участвующими в деле лицами.
Статьями 42 и 273 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право лиц, не участвовавших в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, обжаловать судебный акт. В силу пункта 4 статьи 288 Кодекса основанием для отмены судебного акта в любом случае является принятие судом решений о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
Лица, не участвующие в деле, вправе обжаловать судебные акты в случае, если они приняты об их правах и обязанностях, то есть данными судебными актами непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации субъективного права лица или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон (пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 в„– 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции").
Из обжалуемых судебных актов не следует, что они, исходя из предмета и оснований заявленных требований, приняты о правах и об обязанностях Майдибор Н.П. Указание в мотивировочных частях судебных актов на то, что с заявлением в антимонопольный орган обращался как предприниматель, так и Майдибор Н.П., не свидетельствует о том, что судами сделаны выводы о правах и обязанностях Майдибор Н.П. При таких обстоятельствах отсутствуют основания для отнесения заявителя к лицам, указанным в статье 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, Майдибор Н.П. принимала участие в рассмотрении настоящего дела, начиная с рассмотрения дела судом первой инстанции, как представитель Оганезова Е.Г.; доводы о необходимости привлечения ее к участию в деле в качестве третьего лица не заявляла, с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не обращалась.
Приведенные в кассационной жалобе мотивы, по которым судебные акты обжалованы Майдибор Н.П. в порядке кассационного производства, не свидетельствуют о нарушении ее прав и законных интересов обжалуемыми судебными актами, поэтому производство по кассационной жалобе Майдибор Н.П. надлежит прекратить применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 42, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

в удовлетворении заявления о вынесении частного определения отказать.
Производство по кассационной жалобе Майдибор Н.П. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.07.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 по делу в„– А63-3887/2014 прекратить.
Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.07.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 по делу в„– А63-3887/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу Оганезова Е.Г. - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
М.Г.КАЛАШНИКОВА

Судьи
А.В.ГИДАНКИНА
Ю.В.МАЦКО


------------------------------------------------------------------