АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 ноября 2016 г. по делу в„– А32-46367/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 18 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ростехинвест" (ИНН 2320182603, ОГРН 1102366003761) - Зурнаджян А.В. (доверенность от 12.01.2016), от заинтересованного лица - администрации города Сочи - Перекрестова П.А. (доверенность от 23.12.2015), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ростехинвест" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу в„– А32-46367/2015 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Филимонова С.С.), установил следующее.
ООО "Ростехинвест" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным решения администрации города Сочи (далее - администрация) от 25.11.2015 в„– 21-01.21/28865 об отказе в выдаче заявителю разрешения на строительство объекта "Многоквартирный жилой дом по ул. Бытха в Хостинском районе города Сочи".
Заявление обосновано тем, что отказ администрации в выдаче обществу разрешения на строительство противоречит положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Решением от 26.04.2016 заявление удовлетворено, отказ заинтересованного лица от 25.11.2015 в„– 21-01-21/28865 признан незаконным, на администрацию возложена обязанность по выдаче заявителю разрешения на строительство объекта на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302021:291 сроком на 34 месяца в соответствии с проектной документацией с определенными технико-экономическими характеристиками, в пользу общества с администрации взыскано 3 тыс. рублей расходов по уплате государственной пошлины. Судебный акт мотивирован тем, что отказ в выдаче разрешения на строительство носит формальный характер, указание на конкретное несоответствие представленных обществом документов требованиям градостроительного плана земельного участка, градостроительным регламентам оспариваемый ненормативный правовой акт не содержит.
Постановлением апелляционного суда от 21.07.2016 решение от 26.04.2016 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Апелляционный суд исходил из того, что проектная документация должна проверяться уполномоченным органом в установленном градостроительным законодательством порядке на соответствие градостроительному плану земельного участка. По результатам такой проверки уполномоченный орган принимает решение о возможности возведения объекта капитального строительства. Земельный участок с кадастровым номером 23:49:0302021:291 расположен в пределах второй зоны санитарной охраны курорта Сочи, на территории которой запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. Не допускается проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению (пункт 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1995 в„– 1425). В части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса (в редакции, действовавшей на дату обращения общества за получением разрешения на строительство) закреплена необходимость проведения государственной экологической экспертизы при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий. Названный документ предоставляется застройщиком в уполномоченный орган в составе перечня документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса). При обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство застройщик не представил заключение государственной экологической экспертизы проектной документации. Оспариваемое решение органа местного самоуправления об отказе в выдаче обществу разрешения на строительство не противоречит нормам градостроительного законодательства и не нарушает права (интересы) заявителя в экономической сфере.
В кассационной жалобе общество просит апелляционное постановление от 21.07.2016 отменить, оставить в силе решение от 26.04.2016, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) апелляционным судом норм материального права, а также несоответствие выводов фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам. Податель жалобы полагает, что исследуемый земельный участок не относится к особо охраняемой природной территории, не имеет особого природоохранного значения. Согласно карте особо охраняемых природных территорий, размещенной на официальном сайте Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) в открытом доступе, земельный участок с кадастровым номером 23:49:0302021:291 не входит в границы особо охраняемой природной территории, проектная документация на застройку не подлежит экологической экспертизе. По сведениям градостроительного плана спорный участок относится к категории "земли населенных пунктов", тогда как проведение экологической экспертизы необходимо лишь в случае нахождения объекта на землях особо охраняемых природных территорий. Понятие "Сочинский курортный регион" (как город-курорт федерального значения) нельзя отождествлять с понятием "курорт" (как особо охраняемая природная территория). Курорты республиканского значения отнесены к федеральной собственности именно как природные объекты, но не как муниципальные образования в своих границах. Курорт представляет собой освоенную и используемую в лечебно-профилактических целях особо охраняемую природную территорию, располагающую природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Границы Сочинского курортного региона и границы муниципального образования город Сочи не совпадают. Помимо курортных зон в г. Сочи как в любом муниципальном образовании имеются иные зоны (жилые и производственные, зоны инженерных и транспортных инфраструктур), которые не относятся к особо охраняемым природным территориям. Для отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых природных территорий необходимо, чтобы он обладал лечебными ресурсами и использовался в лечебно-профилактических целях. В кадастровом паспорте (плане) земельного участка должно быть указано, что он относится к особо охраняемым природным территориям. Выводы суда апелляционной инстанции о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации несостоятельны, поскольку принадлежащий обществу земельный участок не отнесен к особо охраняемым природным территориям в установленном законом порядке, администрация подменяет полномочия лицензированной экспертной организации, имеющей право на проведение экспертизы проектной документации, рассчитывая технико-экономические показатели проектируемого объекта по своему усмотрению.
В судебном заседании представитель общества поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель администрации просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе, выслушав процессуальных представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является застройщиком и собственником земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302021:291 площадью 2502 кв. м, что подтверждается договором купли-продажи от 28.04.2015 и свидетельством о государственной регистрации права от 03.09.2015 (т. 1, л.д. 46-48).
5 ноября 2015 года общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по ул. Бытха в Хостинском районе города Сочи на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302021:291, находящемся по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, г. Сочи, ул. Бытха, сроком на 34 месяца (т. 2, л.д. 20, 21).
Решением департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации (деле - департамент), изложенном в письме от 25.11.2015 в„– 21.01-21/28865, обществу в предоставлении муниципальной услуги отказано вследствие приложения копии технических условий, не заверенных в установленном порядке; не указания в сводном плане сетей подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (согласно графической части все сети подведены к границам земельного участка, а не к проектируемому дому); в разделе "Пояснительная записка" в технико-экономических показателях некорректно указаны общая площадь жилых помещений и общая площадь жилых помещений (за исключением балконов и лоджий) (т. 2, л.д. 18, 19). Департамент исходил из того, что проектируемое здание не соответствует градостроительным регламентам, установленным градостроительным планом от 02.11.2015 в„– 8274.Полагая, что отказ в выдаче обществу разрешения на строительство не соответствует нормам Градостроительного кодекса и нарушает права и законные интересы заявителя как застройщика, данное лицо обратилось в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).
В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпунктом 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство, расположенных на территориях поселений, относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).
В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности отказа в выдаче разрешения на строительство объекта "Многоквартирный жилой дом по ул. Бытха в Хостинском районе г. Сочи", исходя из того, что при обращении в уполномоченный муниципальный орган с заявлением о выдаче разрешения общество представило пакет документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса, поэтому оспариваемый отказ носит формальный характер. Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявления, учел следующее.
На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.
Названная норма Градостроительного кодекса определяет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.
Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (пункт 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Статьей 1 Федерального закона от 23.03.1995 в„– 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона в„– 406-ФЗ) курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Статьей 2 Федерального закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 406) курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. В то же время в силу части 3 статьи 10 названного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона в„– 406-ФЗ.
Сочинский курортный регион признан курортом федерального значения (Указ Президента Российской Федерации от 06.07.1994 в„– 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации в„– 4766-1 и Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12.04.1993 в„– 337 "О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи", распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 в„– 591-р "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей"). Курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям, имеющим федеральное значение.
В градостроительном плане (т. 1, л.д. 113) и кадастровой выписке от 25.08.2016 в„– 2343/12/15-957141 (т. 1, л.д. 126) указано, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:0302021:291 расположен в границах второй зоны горно-санитарной охраны курорта, в которой запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
Из расписки в получении документов (т. 1, л.д. 38) не следует, что при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство общество представило в уполномоченный орган заключение государственной экологической экспертизы проектной документации (не представлено соответствующее заключение и в материалы дела, что заявителем не оспаривается).
Исследовав представленные доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, апелляционный суд пришел к выводу о непредставлении обществом в уполномоченный орган полного пакета документов для целей получения разрешения на строительство объекта. С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств, суд апелляционной инстанции признал, что оспариваемое заявителем решение об отказе в выдаче разрешения на строительство соответствует нормам градостроительного законодательства и не нарушает прав (законных интересов) общества.
Аргумент заявителя жалобы о том, что курорты отнесены к федеральной собственности именно как природные объекты, но не как муниципальные образования в установленных границах, поэтому правовой режим курортов, расположенных в границах соответствующего публично-правового образования, нельзя распространять на всю территорию муниципального образования, границы которой не совпадают с землями курортов отклоняется с учетом норм Федерального закона от 03.12.2008 в„– 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Ссылка общества на письма (разъяснения) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства природных ресурсов Краснодарского края не принимается, исходя из части 3 статьи 10 Закона в„– 406-ФЗ.
Суд апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил нормы права.
Пределы полномочий суда кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 Кодекса, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств.
Основания для отмены или изменения постановления от 21.07.2016 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемого судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа,

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу в„– А32-46367/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
И.В.СИДОРОВА

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
Н.С.МАЗУРОВА


------------------------------------------------------------------