АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 ноября 2016 г. по делу в„– А15-3730/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 ноября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 11 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Абдурахманова Абдурахмана Исмаиловича (ИНН 050900228553, ОГРНИП 313050605200018) - Семенюка М.А. (доверенность от 24.10.2016) и Алиева О.Р. (доверенность от 24.10.2016), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации городского округа город Махачкала (ИНН 0562042520, ОГРН 1020502625219), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Инфосервис", муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства города Махачкалы", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Абдурахманова А.И. на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2016 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу в„– А15-3730/2015, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Абдурахманов Абдурахман Исмаилович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа город Махачкала (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 08.09.2015 в„– 4300 об отмене постановления администрации от 03.04.2014 в„– 821 о разрешении предпринимателю строительства двенадцатиэтажного жилого дома со встроенными помещениями и подземным паркингом (далее - многоквартирный дом) на земельном участке площадью 5416 кв. м с кадастровым номером 05:40:000055:752, расположенном по адресу: г. Махачкала, ул. И. Казака, 2 "а", ЗУ2, относящемся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием под административным зданием (далее - земельный участок). К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Инфосервис", муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства города Махачкалы" (далее - общество, управление архитектуры).
Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 01.02.2016 заявление удовлетворено. Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2016 решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 01.02.2016 отменено, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Изменение разрешенного использования земельного участка в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не произведено. Генеральным планом города Махачкалы на земельном участке не допускается строительство многоквартирного дома. Земельный участок разрешено использовать под административным зданием. Строительство многоэтажных жилых домов в качестве разрешенного использования земельного участка не установлено.
Предприниматель обжаловал постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2016 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебного акта суда апелляционной инстанции. Разрешение на строительство многоквартирного дома и технические условия его подключения к объектам инфраструктуры получены в установленном порядке. Многоквартирный дом возведен. Земельный участок расположен в пределах двух территориальных зон (территории общественных центров и зона парков, скверов, бульваров). На земельном участке отсутствуют территории общего пользования, его разрешено использовать под административным зданием. Утвержденным в 2004 году Генеральным планом города Махачкалы учитывалось нахождение земельного участка в частной собственности. Земельный участок площадью 16 411,1 кв. м с кадастровым номером 05:40:000055:0007, расположенный по адресу: г. Махачкала, ул. И. Казака, 2"а" (далее - исходный земельный участок), из которого образован земельный участок, застроен различными объектами, в том числе многоэтажными жилыми домами. Строительство многоэтажных домов в качестве условно разрешенного вида использования для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, не предусмотрено. Для общественно-деловой зоны установлено в качестве основного разрешенное использование земельных участков под зданиями многофункционального использования с квартирами на верхних этажах, офисами и объектами культуры на нижних этажах при условии поэтажного разделения различных видов использования. Нижние этажи многоквартирного дома предназначены для офисов, магазинов и других объектов общественного назначения. Необходимость проведения публичных слушаний для изменения основного вида разрешенного использования на другой основной вид отсутствовала. Градостроительный план земельного участка и разрешение на строительство многоквартирного дома действительны и имеют законную силу. Строительство многоквартирного дома не опасно для жизни и здоровья граждан или окружающей среды. Жалобы от жильцов близлежащих домов не поступали. В зоне строительства отсутствуют объекты культурного наследия или памятники архитектуры. В отзыве на кассационную жалобу администрация указывает на отсутствие оснований для отмены состоявшегося судебного акта суда апелляционной инстанций.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.
Из материалов дела видно и судами установлено, что общество с 2002 года является собственником исходного земельного участка (свидетельство о государственной регистрации права собственности от 23.10.2002 серии 05-РД в„– 058677, запись регистрации в„– 05-01/31/2002-206). В результате раздела в 2010 году исходного земельного участка образован земельный участок с разрешенным использованием под административным зданием. Его площадь составила 5416 кв. м. Право собственности общества на земельный участок зарегистрировано 28.02.2011 (свидетельство о государственной регистрации права от 28.02.2011 серии 05-АА в„– 373656). По договору от 14.05.2013 общество передало предпринимателю во временное владение и пользование с последующим выкупом часть площадью 3809,31 кв. м земельного участка для строительства многоквартирного дома на 364 дня. Дополнительными соглашениями срок аренды неоднократно продлевался.
Постановлением администрации от 19.11.2013 в„– 2158 обществу на основании его заявления разрешена подготовка проектной документации многоквартирного дома площадью застройки 3809,31 кв. м на земельном участке (площадь 5416 кв. м), предписано получить в управлении архитектуры архитектурно-планировочное задание, в Госэкспертизе при Минстрое Республики Дагестан - положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, после чего представить последнюю в градостроительный совет управления архитектуры.
На основании постановления администрации от 19.11.2013 в„– 2158 управлением архитектуры 26.02.2014 обществу утверждено архитектурно-планировочное задание на проектирование многоквартирного дома, в котором площадь земельного участка указана равной 3809,31 кв. м, а проект планировки и застройки района - предусматривающим строительство на земельном участке многоэтажных жилых домов.
Общество с ограниченной ответственностью "Центр экспертизы и надзора строительства" по заданию предпринимателя подготовило положительное заключение от 24.03.2014 в„– 05-1-4-0017-14 негосударственной экспертизы проектной документации многоквартирного дома, изготовленной обществом с ограниченной ответственностью "Поиск-М". В заключении площадь земельного участка указана равной 3134,2 кв. м, а площадь застройки - 1651,37 кв. м.
Постановлением администрации от 03.04.2014 в„– 821 предпринимателю разрешено строительство многоквартирного дома на земельном участке площадью 3809,13 кв. м с кадастровым номером 05:40:000047:797, расположенном по адресу: г. Махачкала, ул. И. Казака, 2"а". В качестве правоподтверждающего документа указано свидетельство о государственной регистрации права от 28.02.2011 серии 05-АА в„– 373657 (о регистрации права собственности общества на земельный участок площадью 4093,1 кв. м с кадастровым номером 05:40:000055:753). Имеющаяся в материалах дела кадастровая выписка от 11.11.2015 в„– 005-201/15-360833 содержит сведения о том, что площадь земельного участка с кадастровым номером 05:40:000047:797 составляет 566 кв. м (сведения внесены в государственный кадастр недвижимости 03.06.2013).
Управлением архитектуры предпринимателю выдан градостроительный план от 31.07.2014 в„– 05-308:000-131 земельного участка с кадастровым номером 05:40:000047:797, в качестве утверждающего документа в котором указано постановление администрации от 03.04.2014 в„– 821. На чертеже градостроительного плана и в разделе о разрешенном использовании земельного участка его площадь указана равной 5416 кв. м. Строительство многоквартирного дома указано в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом правил землепользования и застройки, утвержденных решением Собрания депутатов городского округа город Махачкала от 14.07.2009 в„– 19-4а. Максимальный процент застройки составил 70%, предельная высота объекта - 36 м, предельное количество этажей - 12.
Управлением архитектуры предпринимателю выдано разрешение от 26.08.2014 в„– RU 0530800-61 на строительство многоквартирного дома на земельном участке площадью 3809 кв. м (0,3809 га) со сроком действия до 26.08.2016. Количество этажей указано 12 + цоколь, верхняя отметка - 47,3 м.
Согласно Генеральному плану города Махачкалы, утвержденному постановлением Махачкалинского городского собрания от 07.04.2004 в„– 7-1, Правилам землепользования и застройки в городском округе город Махачкала, утвержденным решением Махачкалинского городского Собрания от 14.07.2009 в„– 19-4а (в редакции решения от 26.02.2014), земельный участок расположен в пределах двух территориальных зон (территории общественных центров и зона парков, скверов, бульваров), строительство многоэтажных домов ни в качестве условно-разрешенного, ни в качестве основного видов использования для названных территориальных зон не предусмотрено.
Реагируя на протест исполняющего обязанности заместителя прокурора города Махачкалы от 22.08.2014 в„– 02-06/02-14, основанный на противоречиях в сведениях вышеназванной документации, администрация постановлением от 08.09.2015 в„– 4300 администрация отменила ранее вынесенное постановление от 03.04.2014 в„– 821.
Названные обстоятельства послужили основанием обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. Отказывая в удовлетворении заявления, суд апелляционной инстанции обоснованно руководствовался следующим.
Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
В качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пунктом 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 в„– 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.
Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1). В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к рекреационным зонам. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе занятые городскими скверами, парками используются для отдыха граждан и туризма. Земельные участки общего пользования, занятые скверами, могут включаться в состав различных территориальных зон (статья 85).
Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2). Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон. При градостроительном зонировании в правилах землепользования и застройки определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1). Генеральный план городского округа и внесение в него изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (статья 24). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26). Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в генеральном плане (статьи 23, 31). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32). В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны рекреационного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими скверами, парками (статья 35). Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, при этом его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (статья 36).
Разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления должен отказать в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка (статья 51).
В силу вышеприведенных положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, при принятии решения о выдаче предпринимателю разрешения на строительство администрация была обязана установить соответствие проектной документации многоквартирного дома актуальным требованиям градостроительного плана земельного участка, соответствующего генеральному плану муниципального образования. Содержавшиеся в постановлениях администрации от 19.11.2013 в„– 2158, от 03.04.2014 в„– 821, архитектурно-планировочном задании на проектирование, положительном заключении от 24.03.2014 в„– 05-1-4-0017-14 негосударственной экспертизы проектной документации, градостроительном плане от 31.07.2014 в„– 05-308:000-131 земельного участка, разрешении от 26.08.2014 в„– RU 0530800-61 на строительство сведения о площади земельного участка (5416, 3809,31, 3134,2, 4093,1, 566 кв. м), о его разрешенном использовании (многоэтажные жилые дома, административные здания), о его кадастровом номере (05:40:000055:752, 05:40:000055:753, 05:40:000047:797), о реквизитах свидетельства о государственной регистрации права (в„– 373656, в„– 373657), о предельной высоте объекта (36 м, 47,3 м), о предельном количестве этажей (12, 12+цоколь) имели явно противоречивый характер, что являлось самостоятельным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Администрация в порядке самоконтроля и в качестве реакции на протест прокурора правомерно отменила ранее изданный в противоречие требованиям земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности ненормативный правовой акт. Оспариваемый предпринимателем ненормативный правовой акт (отменяющий ранее изданный акт) не мог быть признан противозаконным и нарушающим права заявителя. Оценка генерального плана городского округа и градостроительных регламентов как составляющей части правил землепользования и застройки на предмет их соответствия нормам действующего законодательства в судебном порядке не проводилась. Предприниматель результаты такой оценки на стадии принятия оспариваемого решения администрации не представил. В рассматриваемом случае отсутствовала совокупность обстоятельств и выводов, которая необходима для удовлетворения требования о признании ненормативного правового акта (решения) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным (незаконным).
Соответствие выводов арбитражного суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2016 по делу в„– А15-3730/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ

Судьи
А.И.МЕЩЕРИН
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------