АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 февраля 2016 г. по делу в„– А53-2446/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Плюс-К" (ИНН 6165006020, ОГРН 1026103710544) - Пендюрина Н.П. (доверенность от 16.04.2013), от заинтересованного лица - департамента архитектуры и градостроительства администрации города Ростова-на-Дону - Прониной А.В. (доверенность от 05.04.2015), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Плюс-К" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по делу в„– А53-2446/2015 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.), установил следующее.
ООО "Плюс-К" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным отказа департамента архитектуры и градостроительства администрации города Ростова-на-Дону (далее - департамент), выраженного в письме от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 (т. 1, л.д. 69), в выдаче разрешения на строительство и возложении на департамент обязанности выдать обществу разрешение на строительство объекта капитального строительства "Жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой, расположенный по адресу: Россия, Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, пр. Буденновский, 77/117".
Общество в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), не изменяя предмет заявленных требований, просило суд требование об оспаривании отказа департамента рассмотреть по правилам главы 24 Кодекса, требование об обязании выдать разрешение на строительство - в порядке искового производства.
Решением от 04.08.2015 суд первой инстанции удовлетворил требования общества, признал незаконным, выраженный в письме от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902, отказ департамента в выдаче разрешения на строительство, возложив на него обязанность выдать такое разрешение на основании заявления общества от 18.12.2014 в„– 725208 (т. 1, л.д. 16, 17). Судебный акт мотивирован не представлением заинтересованным лицом доказательств соответствия отказа от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 в выдаче разрешения на строительство закону, соблюдения права заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Постановлением апелляционного суда от 16.11.2015 решение от 04.08.2015 изменено в части. Требование о возложении на департамент обязанности выдать обществу разрешение на строительство объекта капитального строительства оставлено без удовлетворения. В остальной части судебный акт первой инстанции оставлен без изменения. Апелляционный суд исходил из того, что решением Арбитражного суда Ростовской области от 13.04.2015 по делу в„– А53-30458/2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2015 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.09.2015, в удовлетворении требований департамента к обществу, индивидуальному предпринимателю Перельману А.М. о сносе самовольной постройки на земельном участке по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Буденовский, 77/117, отказано. Суды пришли к выводу о том, что шпунтовые ряды, выполненные обществом, являются временным сооружением; доказательств, подтверждающих, что это объекты недвижимости, материалы дела не содержат. Учитывая преюдициальное значение обстоятельств, установленных в деле в„– А53-30458/2014, отказ департамента от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 в выдаче разрешения на строительство по мотиву начала строительных работ в отсутствие соответствующего разрешения, незаконен, заявление общества с приложенными документами по существу не рассмотрено. Требование общества о возложении на департамент обязанности выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства вытекает из требования об оспаривании отказа департамента, и фактически направлено на устранение допущенного департаментом нарушения путем совершения публично-правовых функций в пределах компетенции. Общество заявило о рассмотрении требования о возложении на департамент обязанности выдать разрешение на строительство для пресечения возможности дальнейшего отказа департамента в выдаче разрешения по иным основаниям. Между тем, данный способ защиты не соответствует положениям статьи 4 Кодекса, статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс). Заявитель не наделен правом определения процессуального порядка рассмотрения спора. Суд первой инстанции, удовлетворяя требование общества и возлагая на заинтересованное лицо обязанность по выдаче обществу разрешения на строительство спорного объекта, фактически проверил законность последующего отказа департамента от 15.04.2015 в„– 59-34-2/8547, который предметом спора по настоящему делу не является. В данном случае правовых оснований возлагать на департамент обязанность по выдаче разрешения на строительство у суда первой инстанции не имелось, поскольку арбитражный суд не вправе подменять функции уполномоченного органа местного самоуправления, в ведении которого находится принятие решения о выдаче разрешения на строительство. Способ устранения нарушения в данном случае является прерогативой департамента с учетом конкретных обстоятельств дела, поэтому суд в данном случае не вправе подменять орган исполнительной власти и брать на себя функции департамента. С учетом конкретных обстоятельств дела в целях устранения допущенных нарушений прав общества суд вправе обязать заинтересованное лицо рассмотреть вопрос о выдаче либо об отказе в выдаче разрешения, с учетом представленных к заявлению документов. Более того, при выдаче разрешения на строительство проверяется соответствие объекта строительства градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации, подтвержденные в установленном порядке соответствующими специалистами уполномоченного органа (заключение органа государственного строительного надзора), наличие положительной государственной экспертизы, правильность самой проектной документации на соответствие градостроительному, земельному законодательству, требованиям санитарных, пожарных и иных норм. Проверка таких соответствий предъявляемым законом и подзаконными нормативными актами требованиям в полномочия судебных органов не входит.
В кассационной жалобе общество просит постановление апелляционного суда от 16.11.2015 в части отказа в удовлетворении заявленных требований о возложении на департамент обязанности выдать заявителю разрешение на строительство объекта капитального строительства отменить, оставить в силе решение от 04.08.2015. Податель жалобы указывает, что предложенный апелляционным судом подход не обеспечивает эффективную защиту нарушенных прав общества, так как не исключает повторные отказы в выдаче разрешения на строительство всякий раз по различным основаниям. Суд первой инстанции не вышел за рамки заявленных требований, отказ, выраженный в письме от 15.04.2015 в„– 59-34-2/8547, не признан незаконным. На уполномоченный орган законом прямо возложена обязанность в любом случае после поступления заявления о выдаче разрешения на строительство провести проверку наличия и содержание документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство. Законодательство не предусматривает каких-либо оснований для нерассмотрения по существу поступивших документов. Правовые нормы содержат исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению заявителем в уполномоченный орган при обращении за выдачей разрешения на строительство, а также оснований для отказа в выдаче разрешения, которые в рассматриваемом случае отсутствовали.
В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить судебный акт апелляционного суда без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, считая выводы, изложенные в апелляционном постановлении, соответствующими фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, подчеркнув, что требования общества со ссылкой на отказ департамента от 15.04.2015 в„– 59-34-2/8547 свидетельствуют о действиях, направленных на получение разрешения на строительство многоквартирного жилого дома в обход административной процедуре, предусмотренной нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва, выслушав представителей участников процесса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление суда апелляционной инстанции надлежит изменить по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, обществу и индивидуальному предпринимателю Перельману А.М. принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок с кадастровым номером 61:44:0081932:25, расположенный по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, пр. Буденновский, 77/117, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права (т. 1, л.д. 36-37, 38).
На данном участке заявитель планирует строительство объекта капитального строительства: "Жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой, расположенный по адресу: Россия, Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, пр. Буденновский, 77/117".
18 декабря 2014 года общество обратилось в департамент с заявлением в„– 725208 о выдаче разрешения на строительство вышеуказанного объекта (т. 1, л.д. 15, 16).
Письмом от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 департамент сообщил обществу об отказе в выдаче разрешения по причине начала строительства объекта без полученного в установленном порядке разрешения (т. 1, л.д. 69).
Считая отказ департамента незаконным и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением в порядке главы 24 Кодекса.
В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
Судебные акты в части удовлетворения требований общества о признании незаконным отказа департамента от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 в выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства участвующими в деле лицами не обжалуются (соответствующие доводы в кассационной жалобе не приведены), поэтому окружным судом в данной части не проверяются.
В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
В соответствии с частью 1 статьи 201 Кодекса решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Кодекса.
Согласно части 2 названной статьи арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В силу положений части 5 статьи 201 Кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях; название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения; указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Соответственно, положения пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса в части обязания соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части, применяются в случаях указания на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными.
Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) соответствующего органа - незаконными является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.
Если заявитель не указал конкретного способа защиты, суд обязан указать на это в решении в силу императивного предписания закона. Кроме того, суд сам определяет надлежащий, по его мнению, способ защиты нарушенного права. Если же заявитель включил в свое заявление указание на испрашиваемый им способ защиты (что он делать не обязан, поскольку закон этого не требует), то суд, установив, что данный способ ненадлежащий, должен применить надлежащий способ защиты.
Формулировки пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса в их взаимосвязи с пунктами 3 и 5 части 1 статьи 199 Кодекса указывают на применение судом надлежащего способа защиты, даже если заявитель и вовсе не указывал этого в своем заявлении либо указывал неверно.
Разрешая спор, оценив оспариваемый отказ от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 как незаконный, суды обеих инстанций не применили к отношениям сторон норму процессуального права, подлежащую применению (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса).
Учитывая преюдициально установленные обстоятельства в рамках дела в„– А53-30458/2014, принимая во внимание, что фактически по существу заявление общества от 26.12.2014 в„– 59-34-2/29902 не рассмотрено заинтересованным лицом, коллегия арбитражного суда округа считает, что с учетом положений пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса, в целях восстановления нарушенных прав общества в качестве надлежащего способа защиты необходимо возложить на департамент обязанность по рассмотрению названного заявления по существу.
Доводы заинтересованного лица о наличии последующего отказа департамента от 15.04.2015 в„– 59-34-2/8547 в ответ на повторное обращение заявителя, не могут иметь решающего значения по данному делу, поскольку проверка законности данного отказа в предмет заявленных требований не входит.
На основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.
С учетом того, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, но суд не применил процессуальную норму, подлежащую применению, коллегия арбитражного суда округа считает, что апелляционное постановление надлежит изменить в части, касающейся способа восстановления прав заявителя.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по делу в„– А53-2446/2015 изменить.
Абзац второй постановления от 16.11.2015 изложить следующим образом: "Абзац четвертый резолютивной части решения от 04.08.2015 по делу в„– А53-2446/2015 читать в следующей редакции: "Обязать Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону рассмотреть по существу заявление ООО "Плюс К" от 18.12.2014 в„– 725208 в соответствии с требованиями действующего законодательства".
В остальной части постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 по делу в„– А53-2446/2015 оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
И.В.СИДОРОВА

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------