АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 октября 2016 г. по делу в„– А32-47694/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Землеустроительный оценочный центр" (ОГРН 1022301195641) - Веревкина И.В. (доверенность от 24.12.2015), от заинтересованного лица - управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ОГРН 1042304982510) - Димидовой А.А. (доверенность от 11.03.2016), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, открытого акционерного общества "Краснодарский ЗИП", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, путем размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Землеустроительный оценочный центр" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.03.2016 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2016 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Илюшин Р.Р.) по делу в„– А32-47694/2015, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Землеустроительный оценочный центр" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление Росреестра, регистрирующий орган), в котором просило:
- признать незаконным отказ управления Росреестра в согласовании землеустроительных дел, выраженный в письме от 14.12.2015 в„– 11-585/44002 (далее - отказ от 14.12.2015),
- обязать управление Росреестра принять решение о согласовании землеустроительных дел и принятии их в фонд данных, полученных при проведении землеустройства:
1. землеустроительное дело в„– 1014/46-зу - охранная зона ливневой канализации (литера К-XXXIV),
2. землеустроительное дело в„– 1014/39-зу - охранная зона канализации фекальной от очистных сооружений до Московской (литера К-XXVII),
3. землеустроительное дело в„– 1014/16-зу - охранная зона канализации фекальной от литуч. у в„– 21 вдоль административного корпуса до кол в„– 42 (литера К-IV),
4. землеустроительное дело в„– 1014/13-зу - охранная зона канализации фекальной к цеху товаров народного потребления (литера К-I),
5. землеустроительное дело в„– 1014/43-зу - охранная зона сети фекальной канализации от административного корпуса ВЦ у колодца врезки (литера К-XXXI),
6. землеустроительное дело в„– 1014/42-зу - охранная зона канализации фекальной (литера К-ХХХ),
7. землеустроительное дело в„– 1014/40-зу - охранная зона канализации фекальной от станции нейтрализации до коллектора (литера К-XXVIII).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) и открытое акционерное общество "Краснодарский ЗИП" (далее - ОАО "Краснодарский ЗИП"; т. 1, л. д. 1 - 2).
Решением от 21.03.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 20.06.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что общество действует на основании договоров от 19.06.2014 в„– 0614/84-од и в„– 0614/86-од о подготовке землеустроительных дел для формирования карт (планов) по описанию охранных зон и зон с особыми условиями использования сетей инженерных коммуникаций ОАО "Краснодарский ЗИП", включая передачу карт (планов) в управление Росреестра для согласования, в связи с чем, является надлежащим заявителем по делу. Градостроительный кодекс Российской Федерации (пункт 4 статьи 1, далее - Градостроительный кодекс) относит охранные зоны к зонам с особыми условиями использования территорий. Сведения о зонах с особыми условиями использования территорий вносятся в государственный кадастр недвижимости (далее - кадастр) на основании документов, необходимых для внесения в кадастр сведений о соответствующей зоне (часть 2 статьи 1, статья 10 Федерального закона от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре, Закон в„– 221-ФЗ), пункты 6 и 72.1 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 в„– 42 (далее - Порядок ведения кадастра). Зоны с особыми условиями использования территорий, а также их части, являются объектами землеустройства (статья 1 Федерального закона от 18.06.2001 в„– 78-ФЗ "О землеустройстве", далее - Закон о землеустройстве, Закон в„– 78-ФЗ). Форма и требования к составлению карты (плана) объекта землеустройства утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 в„– 621 (далее - постановление в„– 621); согласно пункту 14 названных требований карта (план) объекта землеустройства подлежит согласованию в порядке, предусмотренном для согласования землеустроительной документации. В соответствии с пунктом 2 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 в„– 514, далее - Положение в„– 514) землеустроительная документация подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами. Утверждение карт (планов) объектов землеустройства требованиями к их составлению не предусмотрено, как не предусмотрены Положением о Росреестре (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 в„– 457) полномочия Росреестра и его территориальных органов по утверждению землеустроительной документации. Экземпляр подготовленной землеустроительной документации лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (статья 24 Закона о землеустройстве). Общество 18.11.2015 обратилось в управление Росреестра с заявлением о принятии карт (планов) в составе землеустроительных дел охранных зон с особыми условиями использования территории в количестве 7 (семи) штук, расположенных на территории ОАО "Краснодарский ЗИП" в г. Краснодаре, по ул. Зиповской, 5, для внесения информации о них в фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства; к указанному заявлению приложены землеустроительные дела на спорные литеры. Свою публично-правовую обязанность по предоставлению экземпляра материалов землеустройства общество исполнило. Письмом от 14.12.2015 в„– 11-585/44002 управление Росреестра возвратило без согласования представленные заявителем землеустроительные дела по описанию границ охранных зон ливневой и фекальной канализации, расположенных на территории ОАО "Краснодарский ЗИП". Отказ мотивирован тем, что представленные материалы по форме не соответствуют установленным постановлением в„– 621 требованиям, а именно, в них имеется ссылка на решение исполнительного комитета Краснодарского городского Совета народных депутатов от 10.04.1987 в„– 161 "Об утверждении положений об охране подземных, инженерных сетей, наземных сооружений и геодезических знаков на территории г. Краснодара" (далее - решение горисполкома от 10.04.1987 в„– 161) к Правилам по проектированию, прокладке, переустройству, приемке в эксплуатацию инженерных сетей, подземных сооружений, благоустройству улиц и площадей на территории г. Краснодара, утвержденным решением исполнительного комитета Краснодарского городского Совета народных депутатов от 30.11.1981 в„– 497 (далее - решение горисполкома от 30.11.1981 в„– 497), тогда как решение горисполкома от 30.11.1981 в„– 497 утратило силу в соответствии с постановлением главы администрации г. Краснодара от 15.12.1995 в„– 1707. Ссылку общества на необходимость применения решения горисполкома от 10.04.1987 в„– 161 суд также счел несостоятельной, в связи с признанием утратившим силу решения горисполкома от 30.11.1981 в„– 497, в дополнение к которому принято решение в„– 161. В силу статьи 7 Федерального закона от 29.12.2004 в„– 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон в„– 191-ФЗ), после вступления в силу (15.02.2007) правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (утверждены решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 в„– 19 п. 6) не подлежат применению ранее принятые акты, регулирующие спорные правоотношения. Поскольку постановка объекта землеустройства на кадастровый учет в соответствии с нормами действующего законодательства не зависит от факта согласования и утверждения землеустроительных дел органом государственной регистрации, удовлетворение заявленных требований не приведет к восстановлению нарушенного права общества. Кроме того, федеральным законодательством охранные зоны в отношении сетей ливневой или фекальной канализации не установлены, понятие (определение) охранной зоны инженерных сетей отсутствует.
Оставляя решение от 21.03.2016 без изменения, суд апелляционной инстанции также отметил, что в соответствии со статьей 24 Закона о землеустройстве на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства формируется государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Согласование с Федеральной службой земельного кадастра России (в настоящее время - Росреестром) какой-либо землеустроительной документации, в том числе карт (планов) зон с особыми условиями использования территорий, Положение в„– 514 не предусматривает. Из писем Минэкономразвития России от 20.06.2011 в„– Д23-2614 и от 13.12.2011 в„– Д23-5117 следует, что полномочия Росреестра и его территориальных органов по утверждению землеустроительной документации (карт (планов) объектов землеустройства) при разработке проекта Положения о Росреестре были исключены из него как избыточные. Постановление в„– 621 правило об утверждении карт (планов) объектов землеустройства также не устанавливает. Следовательно, карты (планы) объектов землеустройства Росреестром (его территориальными органами) не согласовываются и не утверждаются. Выводы суда первой инстанции об отсутствии доказательств несоответствия оспариваемого ненормативного акта нормам действующего земельного законодательства и нарушения им прав и законных интересов заявителя, об отсутствии на настоящий момент нормативного акта, устанавливающего охранные зоны в отношении сетей ливневой или фекальной канализации, апелляционный суд признал верными, а отклонение ссылки общества на необходимость применения решения горисполкома от 10.04.1987 в„– 161 - правомерным.
В кассационной жалобе общество просит отменить решение от 21.03.2016 и апелляционное постановление от 20.06.2016, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды пришли к ошибочному выводу об отсутствии у управления Росреестра права на согласование землеустроительной документации. Согласно пункту 3 Положения в„– 514, согласование не указанной в нем землеустроительной документации с заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления осуществляется разработчиком документации совместно с заказчиком в соответствии с договором о проведении землеустройства. Договорами от 19.06.2014 в„– 0614/86-од и 0614/84-од на общество возложена обязанность по согласованию землеустроительных дел в управлении Росреестра, то есть согласование происходило не в силу закона, а в силу договора. Ранее, в 2015 году, управление Росреестра согласовало обществу 29 землеустроительных дел. Вывод судов о том, что решение горисполкома от 10.04.1987 в„– 161 утратило силу, ошибочен. Названный нормативный акт является самостоятельным, действующим, утратившим силу не признан, новое положение об охране подземных, инженерных сетей, наземных сооружений и геодезических знаков на территории г. Краснодара не принималось. Подпунктом 1 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предусмотрена возможность установления ограничений прав на землю в виде особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.
Письменные отзывы на кассационную жалобу в арбитражный суд округа не поступили.
В судебном заседании представитель общества на удовлетворении жалобы настаивал, представитель управления Росреестра просил кассационную жалобу отклонить.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.
Согласно пунктам 4 и 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статье 201 Арбитражного процессуального кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске (заявлении, поданном в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса).
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований по мотиву отсутствия законодательно установленной зависимости постановки объекта землеустройства на государственный кадастровый учет от факта согласования и утверждения землеустроительных дел органом государственной регистрации, судебные инстанции не учли, что функции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) не ограничиваются исключительно государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пункт 1 Положения о Росреестре), а оспариваемый отказ от 14.12.2015 не содержал доводов об отсутствии (недостаточности) у управления Росреестра каких-либо полномочий.
Пояснить, в каких случаях, и на основании каких нормативных правил управлением Росреестра осуществляется согласование землеустроительной документации, его представитель в заседании окружного суда затруднился, не опровергнув фактов такого согласования по существу. Позиция кадастровой палаты по вопросу об учете (правовом значении) при постановке объектов недвижимости на государственный кадастровый учет наличия (отсутствия) согласования землеустроительной документации управлением Росреестра, судом не выяснялась, вследствие чего вывод об отсутствии взаимосвязи между ними не может быть признан достоверным.
Проверяя законность обжалуемого решения органа, осуществляющего публичные полномочия, и нарушение им прав и законных интересов общества, судебные инстанции не проанализировали и не дали оценки содержанию заявления от 18.11.2015 (т. 1, л. д. 16 - 17), предшествовавшего отказу от 14.12.2015 (т. 1, л. д. 18 - 19). Между тем, в нем отсутствует указание на необходимость согласования управлением Росреестра прилагаемых землеустроительных дел, и содержится просьба принять карты (планы) в соответствии с постановлением в„– 621 в фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Из заявления общества от 18.11.2015 также видно, что оно подано после исправления замечаний, которые в материалах дела отсутствуют и судами не исследованы.
Верно отметив, что в соответствии со статьей 24 Закона о землеустройстве государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства, и такое формирование обеспечивается обязанностью лиц, осуществляющих проведение землеустройства, бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, суды констатировали выполнение обществом названной публично-правовой обязанности.
Вместе с тем, обоснованность возврата спорной землеустроительной документации обжалуемым отказом от 14.12.2015, в результате которого она не поступила в государственный фонд данных, суды не проверили, заявленное обществом требование о возложении на управление Росреестра обязанности принять представленные с письмом от 18.11.2015 землеустроительные дела в фонд данных, полученных при проведении землеустройства, не рассмотрели и не разрешили.
Приведенный в оспариваемом отказе от 14.12.2015 управлением Росреестра довод о неприменении решения горисполкома от 10.04.1987 в„– 161, мотивированный тем, что постановлением администрации г. Краснодара от 15.12.1995 в„– 1707 признано утратившим силу решение горисполкома от 30.11.1981 в„– 497, судебные инстанции признали правильным.
Окружной суд с таким выводом согласиться не может, поскольку решение горисполкома от 10.04.1987 в„– 161, которым во избежание повреждений подземных и наземных инженерных сетей и сооружений на территории города Краснодара регламентированы вопросы охраны названных сетей и сооружений, не является неотъемлемой частью решения горисполкома от 30.11.1981 в„– 497. Нормативные правовые акты о признании решения горисполкома от 10.04.1987 в„– 161 утратившим силу, либо принятые позднее по вопросам охраны подземных и наземных инженерных сетей и сооружений на территории города Краснодара нормативные правовые акты, которым противоречит решение в„– 161, судами не выявлены и в обжалуемых актах не названы.
Сославшись в обоснование неприменения решения горисполкома от 10.04.1987 в„– 161 на статью 7 Закона в„– 191-ФЗ, суд первой инстанции не указал норму Градостроительного кодекса, которой противоречит названное решение в„– 161, и не раскрыл суть такого противоречия. Вопрос о применении муниципального нормативного правового акта, регламентирующего вопросы охраны подземных и наземных инженерных сетей и сооружений, суды исследовали без привлечения к участию в деле уполномоченного в соответствующей сфере органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах решение от 21.03.2016 и апелляционное постановление от 20.06.2016 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).
В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, рассмотреть и разрешить по существу возникший между сторонами спор, с учетом характера сложившихся между ними правоотношений, подлежащего применению к данным отношениям законодательства и преследуемого заявителем материально-правового интереса, установить и исследовать существенные для рассмотрения дела обстоятельства, рассмотреть вопрос о привлечении к участию в нем администрации муниципального образования город Краснодар (иного отраслевого органа местного самоуправления), кадастровой палаты, дать правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.
Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.03.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2016 по делу в„– А32-47694/2015 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий
Н.С.МАЗУРОВА

Судьи
Я.Е.ВОЛКОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------