АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 октября 2016 г. по делу в„– А32-8846/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 октября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Интегрированные Сети Связи" (ИНН 6166048760, ОГРН 1036166013674) - Ершова Д.А. (доверенность от 28.09.2016), от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий массовых коммуникаций по Южному федеральному округу (ИНН 2312112955, ОГРН 1042307165966) - Хелько Н.А. (доверенность от 11.01.2016), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Интегрированные Сети Связи" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 (судьи Илюшин Р.Р., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.) по делу в„– А32-8846/2016, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Интегрированные Сети Связи" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий массовых коммуникаций по Южному федеральному округу (далее - управление) от 18.12.2015 в„– П-123882-23-09/1032 об устранении выявленного нарушения.
Решением суда от 10.05.2016 требования общества удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что предписание управления от 18.12.2015 в„– П-123882-23-09/1032 не соответствует требованиям Федерального закона от 07.07.2003 в„– 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) и неисполнимо в силу отсутствия указания в предписании на совершение обществом конкретных действий, направленных на устранение выявленных нарушений, а также в связи с установлением срока для совершения таких действий - менее одного дня.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 21.07.2016 решение суда от 10.05.2016 отменено, в удовлетворении требований обществу отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предписание соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы общества. При оценке исполнимости оспариваемого предписания такие обстоятельства, как неуказание конкретных действий, направленных на устранение выявленного правонарушения, не могут служить доказательством его незаконности, поскольку свидетельствуют лишь о том, что обществу не ясен конкретный способ исполнения возложенной на него в предписании обязанности. Согласно письму Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 30.08.2013 в„– 07ИО-25170 (далее - письмо в„– 07ИО-25170) срок устранения выявленного нарушения (возникновение угрозы безопасности государству) - не позднее дня, следующего за днем получения предписания; указанием более длительного срока управление фактически разрешит обществу осуществлять деятельность с нарушением закона.
В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось общество с кассационной жалобой, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции не учел положения пункта 7 Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 в„– 538 (далее - Правила в„– 538), согласно которому срок разработки плана мероприятий по внедрению технических средств - до 3 месяцев. Отсутствие в законодательстве четких правил установления срока исполнения предписания не означает, что управление вправе устанавливать такие сроки произвольно, не принимая во внимание ориентировочные сроки, установленные нормативными актами (пункт 7 Правил в„– 538) для выполнения действий, направленных на устранение нарушений. Устранение нарушения в срок, равный одному календарному дню, объективно невозможно. По мнению общества, необоснованна ссылка суда на письмо в„– 07ИО-25170, так как оно не является нормативным правовым актом. Вывод суда о том, что обществу надлежало обратиться к управлению с заявлением о продлении срока исполнения предписания не основан на нормах действующего законодательства. Суд апелляционной инстанции необоснованно сослался на привлечение общества к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, т. к. данное обстоятельство неотносимо к настоящему делу. Предписание управления не содержит конкретный перечень действий, которые обществу надлежит совершить.
В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения как законное и обоснованное, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, считает, что постановление апелляционной инстанции надлежит отменить, а решение суда первой инстанции - оставить в силе по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, управление провело внеплановую документарную проверку деятельности общества, по результатам которой составило акт от 18.12.2015 в„– А-23-09/4951, где зафиксировало допущенные обществом нарушения: пункта 9 Лицензионных требований (являющихся приложением к выданной обществу лицензии от 24.11.2014 в„– 123882), согласно которому лицензиат обязан реализовать устанавливаемые федеральным органом исполнительной власти в области связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требования к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - СОРМ), а также принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий; пункта 2 статьи 64 Закона о связи; пунктов 7 и 10 Правил в„– 538; подпункта "б" пункта 2 и пункта 10 Требований к сетям электросвязи для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Часть I. Общие требования, утвержденных приказом Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 16.01.2008 в„– 6: общество как оператор связи не выполняет требования по внедрению на сети связи технических средств СОРМ, действующие План и Акт ввода в эксплуатацию технических средств для проведения оперативно-розыскных мероприятий на территории Краснодарского края отсутствуют (письмо Управления ФСБ России по Краснодарскому краю (исх. от 18.11.2015 в„– 14/2-4012, вх. от 23.11.2015 в„– 18976/23)).
Предписанием от 18.12.2015 в„– П-123882-23-09/1032 управление предложило обществу в срок не позднее дня, следующего за днем получения предписания, устранить выявленные нарушения.
В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество обжаловало предписание управления в арбитражный суд.
Суды установили, что общество оказывает телематические услуги связи на основании выданной Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций лицензии от 24.11.2015 в„– 123882 и в соответствии с лицензионными требованиями (приложение к лицензии в„– 123882).
Согласно пункту 5.1.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 в„– 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" к компетенции управления в сфере связи относится государственный надзор: за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи; за соблюдением операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации; за соблюдением порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации; за соответствием использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации; за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля; за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля; за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения.
Подпунктом 3 пункта 8 статьи 27 Закона о связи установлено, что должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда средствам связи, предназначенным для целей государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, а также предотвращения нарушения целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации.
Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, находящимся в ее подчинении; обладает полномочиями за выполнением операторами связи требований по внедрению системы оперативно-розыскных мероприятий; в целях реализации полномочий имеет право давать юридическим лицам, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам обязательные для выполнения предписания об устранении нарушений в установленной сфере деятельности.
Согласно статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Как видно из материалов дела, основанием для проведения внеплановой выездной проверки общества явилось обращение УФСБ России по Краснодарскому краю, согласно которому в ходе оперативно-розыскных мероприятий выявлены нарушения лицензионных условий и требований действующего законодательства, связанные с деятельностью общества как оператора связи.
Общество не представило документы, подтверждающие реализацию установленных федеральными органами исполнительной власти по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий при оказании оператором услуг связи.
Направив в адрес управления сообщение о выявленных нарушениях, органы ФСБ России по Краснодарскому краю тем самым подтвердили необходимость обеспечения обществом как оператором связи реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Таким образом, суды правильно указали, что общество как оператор связи нарушает условия лицензии в„– 123882 и возложенные на него нормативными правовыми актами обязанности по внедрению технических средств СОРМ.
Пунктом 9 лицензионных требований в„– 123882 предусмотрено, что лицензиат обязан реализовывать устанавливаемые федеральным органом исполнительной власти в области связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требования к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий.
В соответствии с пунктом 10 раздела I Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 в„– 87, в перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи входит обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий.
В силу пункта 2 статьи 64 Закона о связи операторы связи обязаны обеспечивать реализацию установленных федеральным органом исполнительной власти в области связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, требований к сетям и средствам связи для проведения этими органами в случаях, установленных федеральными законами, мероприятий в целях реализации возложенных на них задач, а также принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий.
Пунктом 4 статьи 64 Закона о связи установлено, что порядок взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Правилами в„– 538 определено, что ввод в эксплуатацию технических средств в сети связи оператора связи производится в соответствии с разработанным органом федеральной службы безопасности совместно с оператором связи планом мероприятий по внедрению технических средств (далее - План), в котором указывается, в частности, срок ввода в эксплуатацию технических средств. План разрабатывается в срок до 3 месяцев с даты подачи оператором связи заявления в орган федеральной службы безопасности. План составляется в 3 экземплярах, из которых 2 экземпляра представляются оператором связи соответственно в Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и орган федеральной службы безопасности, 1 экземпляр хранится у оператора связи (пункт 7 Правил в„– 538).
Ввод в эксплуатацию технических средств осуществляется оператором связи на основании акта, подписанного в установленном порядке представителями органа федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и оператора связи, а в случае, указанном в пункте 3 Правил в„– 538, органа внутренних дел (пункт 10 Правил в„– 538).
Таким образом, общество как обладатель лицензии на оказание телематических услуг связи должно иметь План мероприятий по внедрению технических средств и Акт ввода в эксплуатацию этих технических средств. Однако в материалы дела не представлены доказательства ввода в эксплуатацию технических средств в сети связи общества в соответствии с установленным порядком представителями органа федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и оператора связи и соответствия сооружений связи требованиям, предъявляемым к средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий при оказании обществом услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации.
При таких обстоятельствах суды сделали обоснованный вывод о нарушении обществом требований пункта 9 лицензионных условий в„– 123882.
Вместе с тем, установив в предписании срок на устранение нарушений - 1 день со дня получения предписания, управление не учло, что предписание должно быть исполнимым, поскольку неисполнение предписания влечет для его адресата негативные правовые последствия. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно тех действий, которые необходимо совершить для исполнения предписания, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.
В оспариваемом предписании отсутствует перечень действий, которые необходимо совершить обществу для устранения выявленных нарушений. В предписании, как и в акте проверки, указаны нормы действующего законодательства, нарушенные оператором связи, а также в общем виде раскрыто содержание вмененных обществу нарушений: непредставление документов, подтверждающих реализацию установленных органом исполнительной власти по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований к сетям и средствам связи общества для проведения оперативно-розыскных мероприятий при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Какие конкретно документы, а также наименование органов, с которыми их надлежало согласовать и в какой срок, в предписании не указано.
Как видно из лицензионных требований, лицензия в„– 123882 от 24.11.2014 выдана обществу по результатам продления лицензии от 25.11.2009 в„– 71305, т.е. общество в течение длительного периода осуществляет деятельность по оказанию телематических услуг связи, в т.ч. с нарушением пункта 9 лицензионных требований. Однако лишь 18.12.2015 управление выдало обществу предписание об устранении выявленного нарушения, установив срок для устранения - 1 день, в то время как в течение одного года (как минимум) никакие действия по пресечению нарушения не предпринимались.
Управление как уполномоченный и специализированный орган обязано раскрыть содержание соответствующих правовых норм и указать исполнителю предписания на конкретные действия, которые необходимо совершить в целях устранения выявленных нарушений. В противном случае, неясность и недостаточная конкретность обязательных для оператора связи властных предписаний влечет за собой затруднительность в достижении основной цели предписания - своевременного и правильного устранения выявленных нарушений.
При определении действий, необходимых для устранения выявленных управлением нарушений, необходимо учитывать, что согласно пункту 2 статьи 64 Закона о связи операторы обеспечивают реализацию установленных федеральным органом исполнительной власти в области связи требований к сетям и средствам связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации.
Установленный в предписании срок устранения выявленных нарушений (не позднее дня, следующего за днем получения предписания) не соответствует требованию исполнимости предписания, поскольку в силу положений пункта 7 Правил в„– 538 и статьи 64 Закона о связи действия, которые следует совершить обществу для устранения выявленных нарушений, регламентированы как сроком до 3 месяцев, так и действиями иных лиц, а именно уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Таким образом, устранение выявленных управлением нарушений в срок, установленный оспариваемым предписанием (не позднее дня, следующего за днем получения предписания), фактически невозможно.
Довод управления о том, что указанный в предписании срок устранения выявленных нарушений не противоречит разъяснениям, содержащимся в письме в„– 07ИО-25170, подлежит отклонению, поскольку данное письмо не является нормативным правовым актом, определяющим срок для устранения выявленных нарушений. Угроза безопасности государства, о предотвращении которой заявляет управление, должна устраняться исполнимыми способами.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал недействительным предписание управления от 18.12.2015 в„– П-123882-23-09/1032.
В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.
Поскольку суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования общества, суд кассационной инстанции в силу пункта 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным отменить постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 и оставить в силе решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.05.2016.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу в„– А32-8846/2016 отменить.
Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.05.2016 по делу в„– А32-8846/2016 оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Т.Н.ДРАБО

Судьи
М.В.ПОСАЖЕННИКОВ
Л.А.ЧЕРНЫХ


------------------------------------------------------------------