АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 июля 2016 г. по делу в„– А32-44366/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 12 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Жилинского В.А. (ИНН 230107172825, ОГРНИП 314230106200010) - Санько О.В. (доверенность от 11.04.2016), от администрации муниципального образования город-курорт Анапа - Слановой А.В. (доверенность от 16.02.2016), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Жилинского В.А. на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.02.2015 (судья Шепель А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2016 (судьи Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р., Сулименко О.А.) по делу в„– А32-44366/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Жилинский В.А. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа в лице управления архитектуры и градостроительства (далее - администрация, управление) о признании незаконным отказа управления в продлении срока разрешения на строительство от 16.06.2011 в„– RU23301000-162, выраженного в письме от 21.03.2013 в„– 17-07.663, возложении на управление обязанности в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу продлить срок действия разрешения от 16.06.2011 в„– RU23301000-162 на строительство курортной гостиницы, расположенной по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, Пионерский проспект, 285а, сроком действия на 16 месяцев с даты выдачи продленного разрешения.
Решением от 24.02.2015 суд первой инстанции отказал заявителю в восстановлении срока на оспаривание ненормативного правового акта, а также в удовлетворении заявления. Судебный акт мотивирован тем, что в связи с истечением срока действия разрешения на строительство предприниматель утратил право на продление срока в порядке части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Причины пропуска срока суд признал неуважительными.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 10.06.2015 решение от 24.02.2015 отменено. Удовлетворено ходатайство предпринимателя о восстановлении срока на подачу заявления вследствие признания причин пропуска уважительными. Отказ управления в продлении срока разрешения на строительство, выраженный в письме от 21.03.2013 в„– 17-07.663, признан незаконным. На администрацию в лице управления возложена обязанность в течение одного месяца с момента получения постановления суда апелляционной инстанции принять решение о продлении разрешения 16.06.2011 в„– RU23301000-162 на строительство объекта - курортной гостиницы, расположенной по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, проспект Пионерский, 285а, сроком на 16 месяцев с даты принятия такого решения. Апелляционный суд исходил из того, что отказ в продлении разрешения на строительство незаконен, лишает предпринимателя возможности завершить начатое строительство, чем нарушает его законные права и интересы в экономической сфере. Последствия пропуска срока, предусмотренного частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса для обращения о пролонгации разрешения на строительство, нормативно не определены. Данный срок является организационным, его наличие обусловлено необходимостью обеспечения рассмотрения заявления (обращения) до даты истечения срока действия разрешения.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.10.2015 отменено апелляционное постановление от 10.06.2015, дело направлено на новое рассмотрение в апелляционный суд. Арбитражный суд округа указал на неисследованность всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, а именно: не установил, относится ли земельный участок, на котором ведется строительство, к особо охраняемым природным территориям, не проверил доводы администрации о возведении спорного объекта в прибрежной защитной полосе и водоохранной зоне Черного моря, первой зоне санитарной охраны курорта; не проверил обстоятельства, подтверждающие соблюдение предпринимателем градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
При новом рассмотрении постановлением суда апелляционной инстанции от 23.03.2016 решение от 24.02.2015 оставлено без изменения. Судебный акт мотивирован отнесением спорного участка к числу земель особо охраняемых природных территорий и расположением в границах первой зоны горно-санитарной охраны курорта. На момент подачи пакета документов для получения разрешения на строительство действующее законодательство применительно к рассматриваемой ситуации предусматривало в качестве необходимого требования - наличие государственной экологической экспертизы проектной документации. Предприниматель в уполномоченный орган заключение государственной экологической экспертизы вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство не представил. Факт непредставления указанного заключения заявителем не оспаривается. Разрешение на строительство 16.06.2011 в„– RU23301000-162 выдано без учета необходимости представления с заявлением заключения государственной экологической экспертизы.
В кассационной жалобе предприниматель просит судебные акты обеих инстанций отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование своих доводов заявитель указывает, что, отказывая в продлении срока действия разрешения на строительство, заинтересованное лицо в письме от 21.03.2013 в„– 17-07.663 в качестве причины отказа указало на истечение срока, то есть иных оснований для отказа в продлении срока действия разрешения не приведено. Разрешение на строительство от 16.06.2011 в„– RU23301000-162 не признано недействительным, сроки обжалования данного разрешения истекли. При проверке правомерности отказа в продлении срока действия разрешения на строительство (реконструкцию) в судебном порядке имеют значение обстоятельства, связанные с наличием (отсутствием) закрепленных Градостроительным кодексом условий, при которых допускается продление разрешения. Не предусмотрена обязанность застройщика при продлении разрешения на строительство представлять какие-либо документы, кроме заявления о продлении. Имеются вступившие в законную силу судебные акты, которыми признано несоответствующим закону постановление администрации от 12.08.2011 в„– 2105 "Об отмене разрешения на строительство от 10.06.2011 в„– RU23301000-162". Для строительства объекта, на которое предпринимателю выдано разрешение, не требовалось заключение экологической экспертизы, что подтверждается фактом его выдачи. Выводы суда апелляционной инстанции о нахождении спорного участка в границах первой зоны санитарной охраны курорта Анапа (а также в границах любой иной зоны) не подтверждены имеющимися в деле доказательствами. Границы округов санитарной охраны на местность не выносились и в государственном кадастре не зарегистрированы. Отсутствие доказательства проведения государственной экологической экспертизы проектной документации само по себе не может служить основанием для сноса объекта. Вина заявителя отсутствует, так как вопрос о соответствии и достаточности представленных документов для выдачи разрешения на строительство относится к компетенции соответствующего органа местного самоуправления. В связи с необходимостью завершения строительства само по себе отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, с учетом того, что в настоящее время требование о предоставлении такого заключения утратило силу, оспариваемый отказ не может свидетельствовать о законности. Предприниматель в соответствии с проектной документацией начал возведение курортной гостиницы, на объект, не завершенный строительством, зарегистрировано право собственности, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права, объект построен на земельном участке, предоставленном на праве аренды с видом разрешенного использования "для строительства курортной гостиницы". Доказательства, свидетельствующие о том, что неполучение положительного заключения экологической экспертизы на объект создает угрозу жизни и здоровью граждан, нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, отсутствуют.
В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель администрация просил оставить судебные акты без изменения.
Изучив материалы дела, доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, на основании договора аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения от 21.04.2010 в„– 3700003769 предпринимателю в аренду предоставлен участок с кадастровым номером 23:37:0107003:625 площадью 1029 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, Пионерский проспект, 285а, для строительства курортной гостиницы (т. 1, л.д. 11-18).
16 июня 2011 года заявителю выдано разрешение в„– RU23301000-162 на строительство курортной гостиницы по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, проспект Пионерский, 285а, сроком действия до 16.12.2012 (18 месяцев) (т. 1, л.д. 19).
На не завершенный строительством объект (готовность 28%) зарегистрировано право собственности заявителя, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 03.04.2012 серии АК в„– 724791 (т. 1, л.д. 20).
В период действия разрешения от 16.06.2011 в„– RU23301000-162 строительство объекта не завершено, в связи с чем предприниматель 18.03.2013 обратился с заявлением в управление о продлении срока.
Письмом от 21.03.2013 в„– 17-07.663 в пролонгации разрешения на строительство предпринимателю отказано со ссылкой на то, что Градостроительный кодекс не предусматривает продление разрешения на строительство, срок которого истек.
Считая указанное решение управления не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы предпринимателя в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), с ходатайством о восстановлении пропущенного срока для оспаривания ненормативного правового акта.
В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.
На основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Кодекса решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными судом при одновременном несоответствии их закону (иному нормативному акту) и нарушении прав (законных интересов) заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпунктом 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство, расположенных на территориях поселений, относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей), положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.
Процедура принятия решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на строительство урегулирована частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса и включает в себя: проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдачу разрешения на строительство или отказ в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.
Названная норма Градостроительного кодекса закрепляет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.
Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (пункт 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Разрешая спор, апелляционный суд правомерно указал на отнесение спорного земельного участка к числу земель особо охраняемых природных территорий согласно нормам Земельного кодекса, Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона от 23.02.1995 в„– 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Указа Президента Российской Федерации от 22.09.1994 в„– 1954 "О федеральном курортном регионе Анапа", Постановления Совета министров РСФСР от 30.01.1985 в„– 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае".
Аргументы предпринимателя о том, что границы курорта Анапа не установлены надлежащим образом, а Правительством Российской Федерации не принят нормативный правовой акт об утверждении границ и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, арбитражный суд округа отклоняет.
Принадлежность земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов к категории земель населенных пунктов, отсутствие на местности границ первой, второй либо третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяют и не отменяют установленный нормативными актами статус особо охраняемых земель.
Отнесение одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса и статьей 35 Градостроительного кодекса в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых природных территорий, в которые включаются, в том числе участки, имеющие особое природоохранное значение (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 в„– 1882/09).
Отсутствие обозначения на местности картографических границ курорта Анапа не аннулирует особый статус земель указанной природной территории.
Последующее исключение курортов федерального значения из числа особо охраняемых природных территорий не влияет на оценку законности и обоснованности обжалуемых судебных актов, поскольку на момент выдачи разрешения на строительство соответствующие нормы Закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ не действовали (статья 4 Гражданского кодекса).
При этом в пункте 3 статьи 10 Закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ закреплено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления его в силу.
При таких обстоятельствах курорты Анапы не утратили статус курортов, входят в состав земель особо охраняемых территорий, поэтому данное обстоятельство требовало соблюдения норм части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса (в части экологической экспертизы) при рассмотрении вопроса о выдаче застройщику разрешения на строительство.
Кроме того, материалами дела подтверждено, что строительство ведется в границах первой зоны горно-санитарной охраны курорта Анапа. В соответствии с письмом Кубанского бассейнового водного управления от 01.03.2010 в„– 02-7/739 спорный участок находится в водоохранной зоне Черного моря.
Оценив по правилам статьи 71 Кодекса представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд пришел к верному выводу о том, что разрешение на строительство 16.06.2011 в„– RU23301000-162 выдано предпринимателю без учета необходимости представления с заявлением на выдачу разрешения заключения государственной экологической экспертизы, поэтому отказ в удовлетворении заявленных требований коллегия арбитражного суда округа считает правомерным.
Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений статьи 286 Кодекса не имеется.
Нормы материального права применены верно, представленные сторонами доказательства всесторонне исследованы, им дана надлежащая правовая оценка. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену состоявшихся по делу судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2016 по делу в„– А32-44366/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
И.В.СИДОРОВА

Судьи
Н.С.МАЗУРОВА
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------