АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 июня 2016 г. по делу в„– А32-33255/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 27 июня 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Драбо Т.Н. и Дорогиной Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителей - индивидуального предпринимателя Малачова Турача Малогусеновича - Цокуевой И.М. (доверенность от 18.04.2016); общества с ограниченной ответственностью "Транспортная фирма "Гранат" - Падерина В.А. (доверенность от 28.01.2016), директора Падерина А.В., от заинтересованных лиц - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края - Агибалова П.В. (доверенность от 11.01.2016), индивидуального предпринимателя Джумамбетовой Динары Рафиковны - Бурнос Е.Н. (доверенность от 10.02.2016), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - государственного предприятия Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие в„– 3" - Тажиева Н.М. (доверенность от 28.07.2015), в отсутствие заинтересованного лица - Министерства транспорта Российской Федерации, третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - ООО "Ластик", Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия, Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Малачова Турача Малогусеновича и общества с ограниченной ответственностью "Транспортная фирма "Гранат" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.12.2015 (судья Колодкина В.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2016 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу в„– А32-33255/2015, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Малачов Турач Малагусенович (далее - предприниматель) и общество с ограниченной ответственностью "Транспортная фирма "Гранат" (далее - общество) обратились в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству транспорта Российской Федерации, Департаменту транспорта Краснодарского края (далее - департамент), индивидуальному предпринимателю Джумамбетовой Динаре Рафиковне (далее - ИП Джумамбетова Д.Р.) со следующими требованиями:
- признать незаконным решение департамента о согласовании паспорта и расписания маршрута Астрахань - Краснодар для перевозчика ИП Джумамбетовой Д.Р.;
- обязать Министерство транспорта Российской Федерации внести в общий реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации сведения об исключении маршрута в„– 620 сообщением Астрахань - Краснодар и его перевозчика ИП Джумамбетову Д.Р. (порядковый номер 5524, номер в реестре 30-05) из сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.
Определением суда от 14.09.2015 к участию в деле привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:
- государственное предприятие Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие в„– 3",
- ООО "Ластик",
- Министерство по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкии,
- Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края,
- Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области.
Заявители в судебном заседании в суде первой инстанции заявили ходатайство о назначении по делу сравнительной технической экспертизы (паспортов и расписаний движения) междугородного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар" перевозчиков: Малачова Т.М., ООО "Транспортная фирма "Гранат", ИП Джумамбетовой Д.Р. на предмет соответствия нормативным документам, устанавливающим обязательные требования в области организации и безопасности регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом (автобусами) и безопасности дорожного движения и создания угрозы жизни и здоровью потребителям этих услуг.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении ходатайства о назначении технической экспертизы.
Заявители в суде первой инстанции заявили ходатайство об изменении исковых требований и просили дополнительно признать незаконными решения Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкии, Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области о согласования паспорта и расписания маршрута Астрахань-Краснодар для перевозчика ИП Джумамбетовой Д.Р., а также привлечь к участию в деле указанных лиц в качестве соответчиков.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного ходатайства, как противоречащего требованиям статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Решением суда от 23.12.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 01.03.2016, отказано в удовлетворении заявленных требований.
Судебные акты мотивированы тем, что действия департамента соответствуют законодательству и не нарушают права и законные интересы истцов в сфере предпринимательской деятельности.
Предприниматель и общество обратились в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить решение суда от 23.12.2015 и постановление суда апелляционной инстанции от 01.03.2016, принять по делу новый судебный акт.
В кассационной жалобе предприниматель указал, что суды допустили существенные нарушения норм процессуального права. Согласование паспортов и расписаний автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации это право, а не обязанность заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым в соответствии с пунктом 10 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 в„– 178, (далее - Порядок в„– 178) предоставлено право аргументированно отказать в согласии по конкретным причинам.
Общество указало, что суды неправильно применили Порядок в„– 178, воспрепятствовали истцам в предоставлении доказательств, что является основанием для отмены судебных актов. В нарушение пункта 8 Порядка в„– 178 при согласовании нового расписания ИП Джумамбетовой Д.Р. не проведена экспертиза поданных ею документов. Истцам необоснованно отказали в удовлетворении ходатайства о проведении технической экспертизы маршрута ИП Джумамбетовой Д.Р. Заключение, представленное обществом, подтверждает несоответствие движения автобусов маршрута ИП Джумамбетовой Д.Р. правилам дорожного движения и скоростным ограничениям, установленным на трассе. К правоотношениям должны применяться требования регионального законодательства. В рамках дела в„– А32-15991/2014 установлено, что департамент неоднократно отказывал другим перевозчикам в открытии аналогичного маршрута по причине отсутствия свободных провозных возможностей на маршруте у действующих перевозчиков. Суд не указал причины, по которым обстоятельства, установленные решением по делу в„– А32-15991/2014, не положены в основу оспариваемых судебных актов. Маршрут Астрахань-Краснодар в достаточной степени укомплектован перевозчиками и ежедневно курсирующими автобусами, не относится к федеральному транспорту, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В отзыве на кассационную жалобу государственное предприятие Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие в„– 3" считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.
В отзыве на кассационную жалобу Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (правопреемник департамента) считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.
В отзыве на кассационную жалобу ИП Джумамбетова Д.Р. считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.
В судебном заседании представители предпринимателя и общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.
Представители ИП Джумамбетовой Д.Р., государственного предприятия Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие в„– 3", Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края в судебном заседании просили судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании объявлен перерыв до 17-00 23.06.2015, после завершения которого судебное заседание продолжено.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзывов, дополнений к ним выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы не подлежат удовлетворению на основании следующего.
Как видно из материалов дела, предприниматель и общество на основании согласованных в установленном порядке и внесенных Министерством транспорта Российской Федерации в реестр паспортов автомобильного маршрута в„– 800 между субъектами Российской Федерации сообщением Астрахань - Краснодар 13:00-04:06 и в„– 584 Астрахань - Краснодар 13:00-04:06 допущены к выполнению по нему регулярных пассажирских перевозок.
В соответствии с протоколом комиссии от 22.04.2015 в„– 4 департамент принял решение о согласовании паспорта регулярного автобусного маршрута и расписания движения автобусов "Астрахань - Краснодар" для перевозчика ИП Джумамбетовой Д.Р. маршрут в„– 620 (16:55-6:00).
Посчитав данное согласование департамента незаконным и нарушающим права и законные интересы, предприниматель и общество обратились с заявлениями в суд.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 в„– 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон в„– 196-ФЗ) правовое регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.
Статья 2 Закона в„– 196-ФЗ относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.
Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством регулирования деятельности на автомобильном транспорте, организации дорожного движения (статья 5 Закона в„– 196-ФЗ).
Порядок в„– 178 разработан в целях обеспечения безопасности перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг и предназначен для упорядочения процедуры открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации (межобластных, межкраевых, межреспубликанских), установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов.
Пунктами 2, 3 Порядка в„– 178 установлено, что работа по формированию сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации с привлечением Российского автотранспортного союза и их организаций. Открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться открываемый маршрут (пункт 9 Порядка в„– 178).
Отправление (прибытие) автобусов регулярных маршрутов между субъектами Российской Федерации производится с автовокзалов (пассажирских автостанций), а также с мест, специально отведенных для этих целей исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соответствующим образом оборудованных (пункт 12 Порядка в„– 178).
В силу пункта 16 Порядка в„– 178 Управление автомобильного и электрического пассажирского транспорта Министерства транспорта Российской Федерации на основании утвержденных паспортов маршрутов формирует общий реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.
Действующим считается маршрут, открытый в установленном порядке и пакет документов по которому не отозван всеми заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и муниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу положений федерального законодательства, регулирующего отношения, возникающие в сфере оказания услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к перевозкам пассажиров по регулярным маршрутам допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующие лицензии.
Каких-либо федеральных норм, наделяющих органы государственной власти полномочиями по установлению своим законом дополнительных требований и условий допуска перевозчика к работе по маршрутам регулярных перевозок, не имеется (определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2015 в„– 4-АПГ15-14).
Наличие на уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих регламент согласования уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации паспорта и расписания движения автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации, не свидетельствует о наличии дополнительных (иных) порядков формирование сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.
Региональным законодателем (Законом Краснодарского края от 07.07.1999 в„– 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае") и подзаконным нормативным актом (приказом Департамента по транспорту Краснодарского края от 18.05.2011 в„– 55 "Об утверждении порядка разработки и утверждения паспортов маршрутов, расписаний движения на межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Краснодарском крае") введен такой допуск перевозчика к работе по маршрутам регулярных перевозок, который фактически блокирует и ограничивает деятельность перевозчика на основании лицензии, что не может рассматриваться соответствующим федеральному законодательству и, как следствие, не может являться правомерной основой для установления дополнительных требований к организации (открытию) маршрута.
Таким образом, в случае, если согласование произведено в соответствии с требованиями Порядка в„– 178, несоблюдение в полном объеме отдельных положений правового акта субъекта Российской Федерации при согласовании технологической документации не может повлечь признание незаконным открытия маршрута между субъектами Российской Федерации при наличии всех необходимых отметок в паспорте данного маршрута.
Как правильно указали судебные инстанции, инициаторами открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации могут выступать физические лица.
Для решения вопроса об организации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации в рассматриваемом случае подаются следующие документы: заявка на открытие маршрута с указанием для индивидуального предпринимателя фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность; копия свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом; документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств; документы, перечисленные в пункте 6 Порядка в„– 178 (пункт 7 Порядка в„– 178).
Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном завершении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Порядка в„– 178).
После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута (форма прилагается), после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (пункт 9 Порядка в„– 178).
Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику (пункт 10 Порядка в„– 178).
Таким образом, Порядком в„– 178 установлена процедура открытия нового межсубъектного автобусного маршрута. При этом необходимость подтверждения целесообразности открытия маршрута перевозок Порядок в„– 178 не предусматривает, равно как и не предусматривает необходимость подтверждения изменения расписания движения автобусов по такому маршруту.
Каких-либо доказательств нарушения департаментом требований Порядка в„– 178 при согласовании паспорта регулярного автобусного маршрута Астрахань - Краснодар для перевозчика ИП Джумамбетовой Д.Р., заявители суду не представили. Ссылка предпринимателя и общества на непроведение департаментом экспертизы документов в нарушение пункта 8 Порядка в„– 178 не основана на материалах дела. Обязанность проведения технической экспертизы данным Порядком не установлена.
Действующее законодательство не содержит требований об обязательном предварительном согласовании расписания движения транспорта перевозчиком, получившим разрешение на выполнение регулярных междугородных перевозок, с иными перевозчиками, уже обслуживающими маршруты, а также положений, устанавливающих предельное (минимальное либо максимальное) количество перевозчиков на одном маршруте и предельные (минимальные либо максимальные) интервалы движения между транспортными средствами на одном маршруте (определение Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2015 в„– 308-КГ14-7601).
На основании изложенного, является правильным вывод судов, что открытие нового расписания ИП Джумамбетовой Д.Р. на маршруте г. Астрахань - г. Краснодар не противоречит транспортному законодательству, заявителями не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении оспариваемыми действиями департамента прав и интересов заявителей в сфере их предпринимательской деятельности.
Кроме того, указанный маршрут "Астрахань-Краснодар" помимо ИП Джумамбетовой Д.Р. обслуживают еще 3 перевозчика.
Предоставление права осуществления перевозок на одном маршруте различными перевозчиками отвечает принципам равенства прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении транспортной деятельности по перевозке пассажиров и багажа; все перевозчики, включая заявителей, осуществляющие деятельность по перевозке пассажиров по спорному маршруту, обладают равными правами, обязанностями и в одинаковой мере несут риск возникновения убытков в связи с возможным снижением пассажиропотока.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Поскольку действия департамента соответствуют законодательству и не нарушают права и законные интересы предпринимателя и общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, судебные инстанции правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.
Выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, получившим надлежащую оценку, в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В связи с этим, учитывая требования статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для переоценки выводов суда и принятия доводов кассационных жалоб, направленных на переоценку фактических обстоятельств дела.
Доводы кассационных жалоб не основаны на нормах права, повторяют доводы апелляционных жалоб, направлены на переоценку доказательств и в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.
Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов, судом не допущено.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2016 по делу в„– А32-33255/2015 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Т.В.ПРОКОФЬЕВА

Судьи
Т.Н.ДОРОГИНА
Т.Н.ДРАБО


------------------------------------------------------------------