АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 декабря 2016 г. по делу в„– А32-37314/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 19 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (ОГРНИП 312265123000167), заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799), департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301172475), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Карачинцевой Зои Ивановны и Юхименко Анны Викторовны, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.04.2016 (судья Назыков А.Л.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 (судьи Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р., Сулименко О.А.) по делу в„– А32-37314/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Дорошенко Наталья Викторовна (далее - предприниматель, Дорошенко Н.В.) обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просила признать незаконным бездействие администрации по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка ориентировочной площадью 397 кв. м, по ул. им. Яна Полуяна, 54/2, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара, для размещения торгово-офисного здания (далее - земельный участок в„– 1) и земельного участка ориентировочной площадью 500 кв. м, по ул. Средней, 26/А, в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара, для размещения магазина (далее - земельный участок в„– 2), а также о возложении на администрацию обязанности организовать и провести торги на право заключения договоров аренды данных земельных участков.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент муниципальной собственности и городских земель администрации (далее - департамент), в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Карачинцева Зоя Ивановна и Юхименко Анна Викторовна (т. 1, л.д. 54-55, 86-87).
Решением от 19.04.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 21.07.2016, суд признал незаконным бездействие администрации по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельных участков в„– 1 и 2, как противоречащее положениям Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу решения суда совершить действия, направленные на реализацию права на заключение договоров аренды земельных участков в„– 1 и 2, а именно: организовать проведение работ по формированию земельных участков; определить разрешенное использование земельных участков; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированных земельных участков. Судебные акты мотивированы тем, что земельные участки в„– 1 и 2, в отношении которых обратились с заявлениями предприниматель и третьи лица, должны предоставляться в аренду исключительно на торгах. Администрация, зная о наличии как минимум двух претендентов на данные участки, уклоняется от проведения торгов по продаже права их аренды, чем нарушает интересы заявителя на равный доступ к приобретению прав на землю, а также положения статей 30, 31 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей на дату обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков). Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения. Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. Для того, чтобы решение не было декларативным, суд возложил на администрацию обязанность совершить конкретные действия, направленные на реализацию права на заключение договоров аренды земельных участков, являющиеся юридической составляющей процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса). Разумным сроком для совершения (исполнения) указанных мероприятий суд счел четыре месяца. При формулировании резолютивной части решения по настоящему делу суд также учел сложившуюся практику рассмотрения подобных споров. Довод администрации о несоответствии заявления предпринимателя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса суд отклонил, указав, что конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же участка, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов. Материалами дела подтверждается факт наличия у администрации сведений о двух претендентов на получение в аренду каждого из спорных земельных участков, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов. Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение не содержало сведений о порядке оформления заявлений лицами, заинтересованными в предоставлении земельного участка, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам, связанным с предстоящим предоставлением земельного участка, непосредственно в названный муниципальный орган. Администрация не учитывает, что результатом поступления заявлений от нескольких претендентов на участок может быть лишь выставление земельного участка на торги, поскольку данная ситуация перестает соответствовать процедуре, предусмотренной статьи 31 Земельного кодекса. Предоставление в таком случае земельного участка на торгах отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. При этом отсутствие разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проекты планировки и межевания территории) не исключает возможности формирования и предоставления в аренду для строительства земельного участка на торгах.
Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции согласился, отметив несостоятельность довода администрации о несоответствии заявления предпринимателя по форме и содержанию требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, так как информированность администрации о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельных участков являлось достаточным основанием для проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков. В поданном предпринимателем заявлении указаны назначение объектов, предполагаемое место их размещения, размер земельных участков, испрашиваемое право на земельные участки, что соответствует требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса. Довод администрации о том, что обращение предпринимателя является заведомо недобросовестным осуществлением гражданских прав апелляционный суд не принял, указав, что для признания факта злоупотребления должно быть установлено наличие умысла, то есть сознательное поведение, направленное на причинение вреда иным лицам. Злоупотребление правом должно носить явный и очевидный характер, при котором не остается сомнений в истинной цели лица. Вместе с тем доказательств злонамеренного участия предпринимателя в процедуре предоставления земельных участков в аренду с целью причинения вреда публичному образованию или иным претендентам на заключение договоров аренды в материалы дела не представлено. Довод жалобы о том, что обращение предпринимателя направлено в неуполномоченный орган, апелляционный суд признал противоречащим материалам дела, поскольку в сообщении, опубликованном в газете "Краснодарские известия" от 25.01.2014 указано, что по вопросам, связанным с предстоящим предоставлением спорных земельных участков, необходимо обращаться в администрацию или в МКУ "Управление земельных отношений". Предприниматель 19.02.2014 подал заявление в администрацию, что соответствует информации, размещенной в газете.
В кассационной жалобе администрация просит отменить решение от 19.04.2016 и апелляционное постановление от 21.07.2016, в удовлетворении требований предпринимателя отказать в полном объеме. Податель жалобы указывает, что в нарушение пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса в заявлении Дорошенко Н.В. отсутствует обоснование размера испрашиваемого земельного участка. Обращение предпринимателя (по форме и содержанию) не соответствует требованиям, установленным нормами Земельного кодекса (статья 31), а также положениям постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 в„– 2201. Оснований считать, что имелись две конкурирующие заявки на предоставление одних и тех же земельных участков в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, не имеется. Дорошенко Н.В. в установленном порядке не обращалась в муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг", что следует квалифицировать как заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав. Предприниматель в отсутствие у него реального намерения приобрести право на земельные участки для строительства препятствует осуществлению этого права другими лицами.
Предприниматель письменно заявила ходатайство о проведении заседания в ее отсутствие, которое рассмотрено и удовлетворено арбитражным судом округа в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 25.01.2014 в газете "Краснодарские известия" размещена информация о предстоящем предоставлении Юхименко А.В. земельного участка в„– 1 и Карачинцевой З.И. земельного участка в„– 2 (т. 1, л.д. 9).
19 февраля 2014 года предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 10.02.2014, в котором просил предоставить ему в аренду земельные участки, указанные в опубликованном 25.01.2014 в газете "Краснодарские известия" сообщении, а в случае поступления нескольких заявлений - провести торги (т. 1, л.д. 37).
Письмом от 06.03.2014 в„– 259-ж департамент, рассмотрев по поручению администрации обращение предпринимателя о предоставлении спорных участков, информировал заявителя о том, что опубликованное в газете "Краснодарские известия" от 25.01.2014 информационное сообщение о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства не является публикацией о наличии свободных земельных участков (т. 1, л.д. 11).
Предприниматель, полагая, что администрация допустила незаконное бездействие по организации и проведению аукциона на право заключения договоров аренды спорных земельных участков, обратился с заявлением в арбитражный суд.
Разрешая спор, суды правомерно исходили из того, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
При рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения в спорный период определялся статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентировалась последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).
В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 в„– 4224/10 и от 15.11.2011 в„– 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.
При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.
Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом (в применимой редакции) не был урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.
Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства по правилам статья 71 Арбитражного процессуального кодекса, судебные инстанции пришли к выводу о том, что на спорные земельные участки претендовало несколько лиц, поэтому они не могли быть предоставлены кому-либо из них для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, а подлежали выставлению на торги по правилам части 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации, выразившиеся в уклонении от организации и проведения аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков, суд возложил на администрацию обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договоров аренды спорных участков. Вывод судов о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить спорные участки какому-либо лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствует положениям статей 1, 30 и 31 Земельного кодекса.
Поскольку в отношении спорных земельных участков поступили заявления от двух претендентов, они могли быть предоставлены в аренду для строительства с использованием публичных процедур (на торгах). В нарушение норм пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса уполномоченный орган местного самоуправления не совершил соответствующих действий и не рассмотрел по существу заявление предпринимателя.
Доводы жалобы о несоответствии заявления Дорошенко Н.В. по форме и содержанию требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса (отсутствует обоснование размера испрашиваемого участка), постановления главы муниципального образования город Краснодар от 01.08.2008 в„– 2201 "Об утверждении Перечней документов, необходимых для распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар", об отсутствии оснований считать, что имелось две конкурирующие заявки на предоставление одного и того же земельного участка в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, окружным судом кассационной инстанции не принимаются.
В рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же земельного участка, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов.
Указание заявителя жалобы на заведомую недобросовестность предпринимателя, обратившегося с заявлением о предоставлении в аренду спорного земельного участка не через муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг", несостоятельно. Уполномоченным органом на распоряжение данным участком является именно администрация, которая не лишена возможности при необходимости направить в иной специально уполномоченный муниципальный орган (организацию) заявление Дорошенко Н.В.
Кроме того, опубликованное администрацией 25.01.2014 в газете "Краснодарские известия" информационное сообщение о предстоящем предоставлении земельных участков не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении такого участка, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам (любым), связанным с предстоящим предоставлением спорного участка, непосредственно в названный орган местного самоуправления (т. 1, л.д. 9).
При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 19.04.2016 и апелляционного постановления от 21.07.2016 по доводам жалобы не имеется. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.
Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.
От уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы администрация освобождена (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.04.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу в„– А32-37314/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий
Н.С.МАЗУРОВА

Судьи
А.И.МЕЩЕРИН
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------