АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 декабря 2016 г. по делу в„– А63-1847/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 г.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 декабря 2016 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Илюшникова С.М., судей Калашниковой М.Г. и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508) - Гритчина И.Н. (доверенность от 13.01.2016), в отсутствие заявителя - Главного управления Министерства внутренних дел по Ставропольскому краю (ИНН 2634050372 ОГРН 1022601954913), третьего лица - Частного учреждения дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр" (ИНН 2636808573, ОГРН 1142651003945), иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично посредством размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу в„– А63-1847/2016, установил следующее.
Главное управление Министерства внутренних дел по Ставропольскому краю (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 25.12.2015 по делу в„– 65 в части признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). По мнению антимонопольного органа, нарушение со стороны министерства выразилось в необоснованном препятствовании осуществления деятельности Частного учреждения дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр" (далее - учреждение, учебный центр) путем направления ответа от 26.06.2015 в„– 28/1175 и предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства от 25.12.2015 в„– 53 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Частное учреждение дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр".
Решением суда от 25.05.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016, требования министерства удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Суды также установили, что комиссия министерства провела обследование материально-технической базы учебного центра на предмет соответствия базы предъявляемым требованиям. По результатам проверки составлен акт от 25.12.2015, согласно которому принято отрицательное решение об использовании материально-технической базы учебного центра для проведения периодических проверок частных охранников 4-го разряда.
В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить судебные акты, как вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. В материалах дела отсутствует подтверждение наличия единых доступных условий для всех желающих проводить периодические проверки на собственной базе, в том числе подтверждение размещения необходимой информации на официальной сайте министерства. Выводы судов основаны только на пояснениях министерства и не подтверждаются материалами дела.
В судебном заседании представитель управления повторил доводы жалобы.
Изучив материалы дела и выслушав представителя участвующего в деле лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Как видно из материалов дела, учреждение обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия министерства, выразившиеся в необоснованном отказе в проведении на базе учебного центра периодической проверки частных охранников 4 разряда. В ходе рассмотрения данной жалобы управление выявило в действиях министерства признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в ограничении доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. В связи с этим антимонопольный орган в отношении министерства возбудил дело в„– 65 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.
По итогам рассмотрения жалобы антимонопольный орган 25.12.2015 принял решение, которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности учреждением путем направления ответа от 26.06.2015 в„– 28/1175. Ввиду отсутствия в действиях министерства нарушений пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции производство по делу в„– 65 в этой части прекращено. Антимонопольный орган выдал предписание в„– 53 об устранении в срок до 31.12.2015 нарушения антимонопольного законодательства, которым заявителю предписано отозвать направленное учреждению письмо от 26.06.2015 в„– 28/1175, рассмотреть обращение учреждения от 19.06.2015 в„– 7 с учетом требований приказа МВД России от 29.06.2012 в„– 647 и соответствия (несоответствия) лицензионным требованиям для проведения периодических проверок на базе учебного центра.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.
Оценив представленные в дело доказательства и доводы сторон, суды удовлетворили требования министерства. При этом суды руководствовались следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Федеральный закон от 07.02.2011 в„– 3-ФЗ "О полиции" возлагает на полицию обязанности выдавать при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и на осуществление охранной деятельности; выдавать для подтверждения правового статуса частного детектива и правового статуса частного охранника удостоверения установленного образца; принимать квалификационные экзамены у частных охранников и лиц, претендующих на получение удостоверения частного охранника; проводить периодические проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (пункт 23 части 1 статьи 12).
Правила сдачи и прием квалификационного экзамена регламентируются приложением в„– 6 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 в„– 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", Административным регламентом МВД России по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденным приказом МВД России от 28.05.2012 в„– 543.
Периодические проверки проводятся в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 11.03.1992 в„– 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", порядок проведения названных проверок установлен Положением о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденным приказом МВД России от 29.06.2012 в„– 647.
Федеральным законом от 04.05.2011 в„– 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что лицензирование образовательной деятельности по программам подготовки, повышения квалификации по профессии "частный охранник 4, 5 и 6 разряда" и повышения квалификации руководителей частных охранных организаций осуществляет Министерство образования Ставропольского края, которое выдает соответствующие лицензии на образовательную деятельность.
Допуск образовательных учреждений к обеспечению периодических проверок комиссией производится в соответствии с пунктом 22 Положения о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом МВД России от 29.06.2012 в„– 647. Отбор образовательных учреждений, на базе которых будут проводиться периодические проверки, происходит на основании поступающих заявлений от руководителей указанных учреждений. При этом перечень документов, представляемых организациями для решения вопроса о возможном их привлечении к обеспечению периодических проверок, установлен приложением в„– 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 в„– 3.
С учетом изложенного, суды сделали вывод о том, что отбор учреждений для обеспечения периодических проверок происходит по следующей схеме. Руководитель образовательного учреждения подает в комиссию заявление с предложением использовать его материальную базу для проведения периодических проверок. К указанному заявлению прилагается пакет документов, перечень которых определен приложением в„– 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 в„– 3. В рамках рассмотрения поступившего заявления члены комиссии проводят обследование материально-технической базы учебного заведения; результаты обследования рассматриваются на заседании комиссии, где принимается положительное (либо отрицательное) решение о привлечении образовательного учреждения к обеспечению периодических проверок. При этом комиссией учитывается целесообразность и наиболее рациональное использование членов комиссии (прогнозируемое количество работников, которые будут проходить периодические проверки, что позволит наиболее эффективно использовать бюджетные средства).
Как видно из материалов дела и установили суды, министерство материально-технической базой, необходимой для проведения периодических проверок, не обладает, указанные проверки на базе заявителя ранее не проводились. Обследования образовательных учреждений на предмет допуска к проведению на их базе периодических проверок проводились в отношении ЧУДПО "Лидер" (г. Ставрополь), ЧУДПО "Престиж" (г. Пятигорск). За период с 01.01.2014 по настоящее время заявок от образовательных учреждений о проведении на их базе квалификационных экзаменов и периодических проверок, за исключением заявления учреждения на проведение периодических проверок, в министерство не поступало. Заявление от учреждения поступило в июне 2015 года, когда учреждения, на базе которых планируется проведение периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств в 2015 году, уже были утверждены на основании протокола комиссии от 07.11.2014 в„– 4.
Суды отметили, что в министерстве приказом от 26.09.2013 в„– 856 создана и осуществляет свою деятельность комиссия, утвержден ее персональный состав. Комиссия не взимает денежных средств с проверяемых. В 2013 году на территории Ставропольского края осуществляли свою деятельность по подготовке, повышению квалификации по профессии "частный охранник 4, 5 и 6 разрядов" и по программам повышения квалификации руководителей частных охранных организаций - 12 образовательных учреждений, в 2014 году - 12, в 2015 году - 15.
Периодические проверки на территории Ставропольского края проводятся на базе двух учебных заведений: ЧУДПО "Лидер" (г. Ставрополь) и ЧУДПО "Престиж" (г. Пятигорск), которые были допущены к обеспечению периодических проверок в соответствии с указанным выше Порядком. При этом их стрелковые объекты в соответствии с приказом МВД России в„– 647-2012, Положением о Центральной комиссии МВД России по периодическим проверкам согласованы с МВД России, о чем имеются выписки из протоколов. Проверки материально-технической базы образовательных учреждений для привлечения их к обеспечению периодических проверок без соответствующих заявлений руководителей учебных заведений комиссией не производится, в принудительном порядке использование материальной базы частных организаций для проведения на их базе периодических проверок комиссией не допускается.
19 июня 2015 года учреждение обратилось с письмом в„– 7 к председателю экзаменационной комиссии при министерстве - полковнику Демину В.В. с заявлением о проведении на базе учреждения периодических проверок частных охранников 4 разряда. В ответ на данное обращение направлено письмо от 26.06.2015 в„– 28/1175, из которого следует, что перечень мест проведения периодических проверок на 2015 год установлен; в целях оптимизации и использования сил и средств комиссия заинтересована в проведении периодических проверок на базах учебных заведений, с возможностью проведения проверок по всем категориям частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами. В связи с изложенным, учреждению предложено подготовить материально техническую базу для проведения периодических проверок по всем категориям частных охранников и юридических лиц с особыми уставными задачами. Суды оценили содержание указанного письма и пришли к выводу о том, что оно не свидетельствует об отказе учреждению в проведении периодических проверок на будущий период. Учреждению предложено обратиться с заявлением в соответствии с установленным порядком и привести материально-техническую базу в соответствие с требованиями комиссии, которой такое право предоставлено действующим законодательством, что не отрицается управлением в дополнительном отзыве на заявление. Однако, как установили суды, учреждение не обращалось с заявлением в Центральную комиссию МВД России по вопросу проведения периодических проверок.
18 декабря 2015 года членами комиссии ГУ МВД России по Ставропольскому краю по запросу учебного центра проведено обследование материально-технической базы учебного центра на предмет соответствия базы предъявляемым требованиям. По результатам проверки составлен акт от 25.12.2015, согласно которому принято отрицательное решение об использовании материально-технической базы учебного центра для проведения периодических проверок частных охранников 4-го разряда. Это подтверждается письмами министерства от 12.01.2016 в„– 28/36 и 14.01.2016 в„– 28/46, направленным в адрес учебного центра (т. 1, л.д. 37, 38).
Довод антимонопольного органа о том, что комиссия должна была либо обеспечить свободный доступ к оказанию указанного вида услуг, либо (в случае ограниченности ресурсов) в целях оптимизации и использования сил и средств комиссии разработать единые и доступные для всех правила отбора, которые бы обеспечили равный доступ для всех желающих осуществлять периодические проверки частных охранников, в соответствие с разрядом, на собственных базах, отклонен судами. Данный довод не подтвержден надлежащими доказательствами, поскольку из пояснений министерства следует, что все положения, порядок рассмотрения заявок, протоколы заседания Комиссии размещены на официальном сайте в сети Интернет, а также в помещении управления (т.е. являются общедоступными для ознакомления).
Суды отметили, что факт препятствия комиссией свободному допуску учебных заведений к участию в выборе учреждений, на базе которых будут проводиться квалификационные экзамены или периодические проверки, также не подтвержден.
Иные доводы кассационной жалобы следует отклонить, поскольку они фактически дублируют доводы апелляционной жалобы и по существу направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств дела, установленных судами, что недопустимо в силу установленных законом пределов рассмотрения дела судом кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Суды достаточно полно и всесторонне исследовали обстоятельства спора, надлежаще оценили представленные в дело доказательства, выводы суда следует признать правильными. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены. Основания для отмены или изменения оспариваемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь статьями 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016 по делу в„– А63-1847/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
С.М.ИЛЮШНИКОВ

Судьи
М.Г.КАЛАШНИКОВА
Ю.В.МАЦКО


------------------------------------------------------------------