АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 декабря 2016 г. по делу в„– А32-42543/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - товарищества собственников жилья "Улица Политехническая, дом 27" - (ОГРН 1062320041640) - Джанибекова Ш.М. (доверенность от 19.10.2016), Ступак Н.Е. (доверенность от 14.04.2016), от заинтересованного лица - администрации города Сочи (ОГРН 1022302934367) - Плотникова Д.И. (доверенность от 23.12.2015), в отсутствие представителей заинтересованного лица - департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи, третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента имущественных отношений администрации города Сочи, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.) по делу в„– А32-42543/2015, установил следующее.
Товарищество собственников жилья "Улица Политехническая, дом 27" (далее - товарищество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации города Сочи (далее - администрация), в котором просило:
- признать незаконным отказ администрации, изложенный в письме департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации (далее - департамент архитектуры администрации) от 11.11.2015 в„– 21.01-21/28607, в выдаче разрешения на строительство объекта: "Многоквартирный жилой дом" по ул. Политехническая, 27, Центрального района г. Сочи (далее - объект строительства, многоквартирный жилой дом),
- обязать администрацию выдать товариществу разрешение на строительство многоквартирного жилого дома.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2016 (судья Сумин Д.П.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован следующим. Товариществом подано заявление в администрацию (через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг) о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, что подтверждается распиской от 30.10.2015. Письмом от 11.11.2015 в„– 21.01-21/28607 департамент архитектуры администрации отказал товариществу в выдаче разрешения на строительство, по причине несоответствия проектируемого объекта градостроительным регламентам, установленным Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи (утверждены решением Городского Собрания Сочи от 29.12.2009 в„– 202, далее - Правила землепользования и застройки), градостроительным планом земельного участка от 05.06.2012 в„– 5188, в части размещения проектируемого объекта за границами места допустимого, нарушения минимального отступа от границ земельного участка - 5 м, превышения максимальной высоты здания. Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Право, подлежащее судебной защите, у заявителя отсутствует. Ранее граждане Семутенко С.А., Джанибеков Б.М, Джанибеков М.М. обжаловали в Центральном районном суде города Сочи отказ администрации в лице департамента архитектуры администрации в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по ул. Политехнической, 27, в Центральном районе г. Сочи. Принятое в пользу заявителей решение от 25.05.2015 по делу в„– 2-2795/2015 отменено апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 04.08.2015 по делу в„– 33-16304/2015, в удовлетворении требований Семутенко С.А., Джанибекова Б.М, Джанибекова М.М. отказано. В мотивировочной части данного судебного акта установлено, что представленная заявителями проектная документация по своему содержанию не соответствует требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 в„– 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - постановление в„– 87). В соответствии с частью 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле. После вынесения апелляционного определения от 04.08.2015 спорный участок передан истцами по гражданскому делу в„– 2-2795/2015 на праве аренды товариществу (договор от 11.08.2015). При этом один из истцов по данному делу Джанибеков Б.М., согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц по состоянию на 19.02.2016, является также учредителем и председателем товарищества. С учетом изложенного суд расценил инициацию в ином порядке (в рамках арбитражного процессуального законодательства) судебного спора, уже разрешенного в рамках гражданского процессуального законодательства судами общей юрисдикции с участием истца, как действия, направленные на попытку преодоления в неустановленном законом порядке, вступившего в законную силу судебного акта, принятого судебной коллегией Краснодарского краевого суда по делу в„– 33-16304/2015 (гражданское дело в первой инстанции в„– 2-2795/15). Контроль законности вступившего в законную силу судебного акта суда общей юрисдикции арбитражным судом недопустим. Суд учел пояснения представителя администрации о том, что новых документов к заявлению о выдаче разрешения на строительство товариществом не представлено. Комплект документов, приложенный к первоначальному заявлению (граждан) о выдаче разрешения на строительство, рассмотрен и ему дана оценка администрацией, а также судом общей юрисдикции. Доказательств того, что товариществом при подаче заявления от 30.10.2015 устранены недостатки в части предоставления необходимой проектной документации, в материалы дела не представлено.
Определением суда апелляционной инстанции от 18.04.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент архитектуры администрации и департамент имущественных отношений администрации (далее - департамент имущественных отношений; т. 1, л.д. 163-165).
Определением от 30.05.2016, в связи с рассмотрением дела судом первой инстанции без привлечения к участию в нем в качестве заинтересованного лица департамента архитектуры администрации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, сославшись на пункт 4 части 4 статьи 270, часть 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса, пункты 29, 30 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 в„– 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (далее - постановление Пленума в„– 36), перешел к рассмотрению дела в„– А32-42543/2015 по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) для рассмотрения дела в суде первой инстанции. Апелляционный суд также привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица департамент архитектуры администрации (т. 7, л.д. 100-103).
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 решение от 19.02.2016 отменено. Отказ, изложенный в письме департамента архитектуры администрации от 11.11.2015 в„– 21.01-21/28607, в выдаче товариществу разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по ул. Политехнической, 27, Центрального района города Сочи, признан незаконным. На администрацию возложена обязанность выдать товариществу разрешение на строительство многоквартирного жилого дома.
Суд апелляционной инстанции указал следующее. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - Градостроительный кодекс). Процедура принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на строительство урегулирована частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса. Вывод суда о том, что у заявителя отсутствует право, подлежащее судебной защите, основанный на придании апелляционному определению судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 04.08.2015 по делу 33-16304/2015 преюдициального значения для товарищества при рассмотрении и разрешении настоящего арбитражного дела, является незаконным и необоснованным. Товарищество не принимало участия в рассмотрении данного гражданского дела в суде общей юрисдикции. То обстоятельство, что одним из учредителей товарищества является Джанибеков Б.М., правового значения не имеет. Указание на то, что действия товарищества направлены на повторную оценку ранее представленных документов, с учетом изменения подведомственности спора, свидетельствует о неполном выяснении судом первой инстанции всех обстоятельств дела, имеющих значение для его правильного разрешения. Как усматривается из перечня документов в расписке, документы, необходимые для получения разрешения на строительство, были предоставлены товариществом 30.10.2015 в полном объеме, как того требует пункт 2.6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства", утвержденного постановлением администрации от 01.11.2013 в„– 2406 (далее - Административный регламент). При этом представленная товариществом 30.10.2015 проектная документация выполнена надлежащим образом и по своему содержанию соответствует требованиям постановления в„– 87, что подтверждается положительными заключениями государственной и негосударственной экспертиз, также переданными администрации. Суд первой инстанции не дал правовой оценки тому, соответствовал ли действующему градостроительному законодательству представленный товариществом для получения разрешения на строительство пакет документов, ограничившись формальным указанием на пояснения представителя администрации об отсутствии новых документов. Данное утверждение суда противоречит вышеназванным письменным доказательствам. Суд не дал оценки тому обстоятельству, что представленный заявителем 30.10.2015 перечень документов являлся исправленным (дополненным), по сравнению с предыдущими обращениями за получением разрешения на строительство. Таким образом, заявителем предоставлен департаменту комплект документов, необходимый и достаточный для получения разрешения на строительство в соответствии с градостроительным законодательством, в том числе опровергающий необоснованные замечания администрации. Апелляционной коллегией проверена обоснованность доводов представителя администрации и департамента архитектуры администрации о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проекта. Согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса устанавливает, что не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять, в том числе на землях особо охраняемых природных территорий. Согласно сведениям градостроительного плана, земельный участок с кадастровым номером 23:49:0203004:1035 относится к категории земель населенных пунктов, к территориальной зоне Ж-4. Информация об отнесении принадлежащего товариществу земельного участка к землям особо охраняемых природных территорий отсутствует. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, отделенные границами населенных пунктов от земель иных категорий (статья 83), к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (статья 95). Согласно сведениям государственного кадастра объектов недвижимости, принадлежащий товариществу земельный участок не относится к особо охраняемым природным территориям и находится вне границ таких территорий. Ссылка администрации и департамента архитектуры администрации на часть 3 статьи 10 (в тексте ошибочно указана часть 2) Федерального закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 406-ФЗ), согласно которой особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, судебной коллегией отклонена. На территории города Сочи были созданы национальный парк, биосферный заповедник, определены их границы и охранные зоны. Вступление в силу Закона в„– 406-ФЗ сохраняет эти особо охраняемые природные территории в своих границах. Из представленной исходно-разрешительной документации, подготовленной на основании официальных информационных ресурсов, не следует, что принадлежащий товариществу земельный участок относится к границам этих территорий. Довод заинтересованных лиц о том, что земельный участок товарищества расположен во второй зоне санитарной охраны курорта, вследствие чего относится к лечебно-оздоровительным местностям и курортам, ввиду давности установления границы этой зоны, сохраняется статус участка как особо охраняемой природной территории, также отклонен. Законодатель исключил лечебно-оздоровительную местность из перечня особо охраняемых природных территорий. Нельзя смешивать понятия Сочинского курортного региона как города-курорта федерального значения, и курорт как особо охраняемую природную территорию. Из текста постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 в„– 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - постановление в„– 3020-1) следует, что к федеральной собственности отнесены курорты республиканского значения именно как природные объекты, а не как муниципальные образования в своих границах. Согласно статье 1 Федерального закона от 23.02.1995 в„– 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон в„– 26-ФЗ, Закон о курортах) курорт представляет собой освоенную и используемую в лечебно-профилактических целях особо охраняемую природную территорию, располагающую природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Распространять правовой режим курортов федерального значения, расположенных на территории муниципального образования, на всю территорию муниципального образования города-курорта Сочи, нельзя. Границы Сочинского курортного региона, как курорта федерального значения, и муниципального образования город-курорт Сочи, не совпадают. Курортный регион (район) может представлять собой только определенную часть территории муниципального образования, объединенную общим округом санитарной охраны, а не границей муниципального образования. Курортный регион - это совокупность нескольких курортов, расположенных в непосредственной близости (компактно) друг от друга. Как следует из Перечня особо охраняемых природных территорий (природных объектов) побережья Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 в„– 591-р, к числу особо охраняемых природных территорий отнесена не вся территория города-курорта Сочи, а только курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Сочи. Поскольку Указ Президента Российской Федерации от 06.07.1994 в„– 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", содержащий поручение Правительству Российской Федерации утвердить в первоочередном порядке границы земельных участков особо охраняемых природных территорий, передача которых в частную собственность не допускается (подпункт "г" пункта 2), не реализован до настоящего времени, решение исполнительного комитета Сочинского городского Совета депутатов трудящихся от 06.04.1977 в„– 142 "О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта" (далее - решение горисполкома от 06.04.1977 в„– 142), определяющее границы особо охраняемых природных территорий, было единственным документом, фиксирующим границы этих территорий. Вместе с тем, данное решение признано утратившим силу решением Городского Собрания Сочи от 26.04.2007 в„– 84. Кроме того, границы округов и зон санитарной охраны Сочинского курорта, а также режим охранных зон изначально были установлены решением горисполкома от 06.04.1977 в„– 142 с превышением своих полномочий, что следует из норм пункта 13 Положения о курортах, утвержденного постановлением Совмина СССР от 05.09.1973 в„– 654, постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 в„– 1425. Городское Собрание Сочи является правопреемником представительных органов местного самоуправления Сочи, существовавших в советский период деятельности государства. В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-Ф "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, решение Городского Собрания Сочи от 26.04.2007 в„– 84 о признании утратившим силу решения горисполкома от 06.04.1977 в„– 142 принято без превышения полномочий, оно не противоречит федеральному законодательству. Для отнесения земельного участка категории земель населенных пунктов к особо охраняемым природным территориям необходимо, чтобы он обладал лечебными ресурсами и использовался в лечебно-профилактических целях. В кадастровом плане земельного участка должно быть указано, что он относится к особо охраняемым природным территориям. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19.03.2012 в„– 69 утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий. Письмами управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея от 19.07.2016, министерства природных ресурсов Краснодарского края от 18.07.2016 подтверждено, что принадлежащий товариществу земельный участок не располагается в зоне особо охраняемой природной территории. При таких обстоятельствах доводы администрации о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации товарищества несостоятельны, ввиду того, что принадлежащий товариществу земельный участок не отнесен к особо охраняемым природным территориям в установленном законом порядке. Как установлено апелляционным судом и подтверждено материалами дела, спорный участок расположен в пределах второй зоны санитарной охраны курорта города Сочи, на территории которой не запрещено размещение многоквартирного жилого дома, который, в свою очередь, не является объектом или сооружением, загрязняющим окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящим к их истощению. Поскольку земельный участок товарищества отнесен к землям населенных пунктов, имеет разрешенное использование - для строительства многоквартирного жилого дома, расположен вне границ особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, постольку проведение государственной экологической экспертизы не требуется.
В кассационной жалобе администрация просит отменить апелляционное постановление от 30.08.2016, решение от 19.02.2016 оставить без изменения. По мнению подателя жалобы, представленная заявителем проектная документация по своему содержанию не соответствует требованиям, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации, в ее составе отсутствует ряд необходимых сведений. Кроме того, представленный градостроительный план земельного участка от 02.06.2012 не актуален. Нарушен минимальный отступ от границ земельного участка (в зоне Ж-4 предусмотрено 5 метров, в проектной документации - 3 метра), к объектам капитального строительства, расположенным в зоне ОГК, особые требования о высоте здания - до конька крыши не более 17 метров. Проектом определена высота здания 37 метров, правилами в зоне Ж-4 предусмотрена высота 36 метров. Объект попадает в зону ОЦ, имеющую особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение, в которой имеются ограничения: площадь застройки 40%, высота - 12 м, КИТ - 0,6. Земельные участки в пределах границ населенных пунктов, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса. Утвержденные до вступления в силу Закона в„– 26-ФЗ округа санитарной охраны курортов, использующих относящиеся к недрам природные лечебные ресурсы, не утратили правовой статус и считаются округами горно-санитарной охраны (пункт 3 статьи 22 Закона в„– 26-ФЗ). Пунктом 3 статьи 10 Закона в„– 406-ФЗ предусмотрено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу указанного Федерального закона. Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не измененной Законом в„– 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Возникший у курортного региона г. Сочи до введения в действие Закона в„– 406-ФЗ статус особо охраняемой природной территории не прекратился в силу положений пункта 3 статьи 10, регламентирующих порядок введения данного Закона в действие. Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса распространяется и на правоотношения по строительству в г. Сочи (на особо охраняемой природной территории). Заявителем не представлено ни одного доказательства и не приведено ни одного довода, подтверждающих нарушение его законных прав и интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Товариществом представлен письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.
В судебном заседании представитель администрации на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, представители общества просили жалобу отклонить.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителей администрации и общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежащим отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе, по следующим основаниям.
В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.
Заинтересованным в судебной защите является лицо, имеющее законное право или охраняемый законом интерес, средством защиты которых, выступает предъявленный этим лицом иск (поданное в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса заявление). Под заинтересованным лицом следует понимать лицо, имеющее юридически значимый интерес в данном деле (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.08.2005 в„– 3668/05).
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).
По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у заявителя права, подлежащего судебной защите, а также доказательств устранения товариществом недостатков в части необходимой проектной документации, послуживших основанием для отклонения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 04.08.2015 по делу в„– 33-16304/2015 требований Семутенко С.А., Джанибекова Б.М, Джанибекова М.М. об оспаривании отказа (от 17.04.2015) в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на том же земельном участке по ул. Политехнической, 27, в Центральном районе города Сочи.
С указанным выводом не согласился суд апелляционной инстанции, отменив решение, и приняв новый судебный акт об удовлетворении требований товарищества.
Доводы суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для применения в настоящем деле правил части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса являются обоснованными, поскольку круг обстоятельств, установленных вступившим в законную силу судебным актом суда общей юрисдикции применительно к отказу гражданам Семутенко С.А., Джанибекову Б.М, Джанибекову М.М. в выдаче разрешения на строительство от 17.04.2015, не имеет отношения к товариществу, оспаривающему в рамках настоящего дела отказ в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома от 11.11.2015. Полная тождественность пакета документов, представленных заявителями, получившими названные отказы (гражданами и товариществом), в предмет доказывания по настоящему делу не входила и документально не подтверждена.
Вместе с тем иные, приведенные в апелляционном постановлении от 30.08.2016 мотивы, окружной суд кассационной инстанции находит ошибочными.
В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, которая проводится в форме государственной или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьей в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.
Как видно из материалов настоящего дела, положительное заключение негосударственной экспертизы в„– 2-1-1-0005-13 (утверждено 25.07.2013, объект экспертизы - "Первый этап строительства. Противооползневые мероприятия"), положительное заключение негосударственной экспертизы в„– 2-1-1-0003-14 (утверждено 27.02.2014, объект экспертизы - "Многоквартирный жилой дом"), положительное заключение государственной экспертизы в„– 23-1-1-0465 (утверждено 27.06.2013, объект экспертизы - результаты инженерных изысканий по объекту "Многоквартирный жилой дом") подготовлены на основании заявлений заказчиков (застройщиков) Джанибекова Б.М., Джанибекова Р.М., Семутенко С.А., а не товарищества (т. 1, л.д. 26-27, т. 7, л.д. 10-16, 17-32, 33-73).
Выводы суда апелляционной инстанции о соответствии представленной товариществом проектной документации требованиям постановления в„– 87, подтвержденном положительными заключениями государственной и негосударственной экспертиз, о том, что представленный заявителем 30.10.2015 перечень документов являлся исправленным (дополненным), по сравнению с предыдущими обращениями за получением разрешения на строительство, противоречат имеющимся в деле доказательствам.
В перечне документов, приложенных к заявлению товарищества от 30.10.2015 о выдаче разрешения на строительство, поименованы те же заключения негосударственной и государственной экспертиз в„– 2-1-1-0005-13, в„– 2-1-1-0003-14 и в„– 23-1-1-0465-13, которые подготовлены по заявлениям Джанибекова Б.М., Джанибекова Р.М., Семутенко С.А., и исследовались судами общей юрисдикции в рамках спора о признании незаконным отказа данным лицам 17.04.2015 в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома.
Представленная суду апелляционной инстанции проектная документация (Первый этап: раздел 1 том 1 "Пояснительная записка", раздел 2 том 2 "Схема планировочной организации земельного участка. Противооползневые мероприятия", раздел 6 том 4 "Проект организации строительства"; Второй этап строительства: раздел 1 "Пояснительная записка", раздел 2 "Схема планировочной организации земельного участка", раздел 3 "Архитектурные решения", раздел 5 подраздел 1 "Система электроснабжения", подраздел 2 "Водоснабжение", подраздел 3 "Водоотведение", подраздел 4 "Отопление, вентиляция и кондиционирование", подраздел 5 "Сети связи", раздел 7 "Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов", раздел 8 "Проект организации строительства", раздел 8 "Проект организации строительства", раздел 12 "Проект организации дорожного движения", проектная документация раздел 10 "Энергоэффективность") также разработана по заказу группы граждан застройщиков в 2012-2013 годах, не содержит сведений о ее доработке (изменении, дополнении) по заказу товарищества в 2015 году (т. 4, л.д. 1-102, т. 5, л.д. 1-13, 14-15, 16-17, 46-71, 72-90, т. 6, л.д. 1-20, 73-91, 92-113, 114-126, 127-146, т. 7, л.д. 1-8).
При этом в разделе 10 проектной документации прямо указано на то, что высота многоэтажного многоквартирного жилого дома от верха фундамента до низа верхнего перекрытия составляет 41,39 м, против предусмотренных градостроительным планом земельного участка и градостроительным регламентом зоны Ж-4 предельной высоты жилых домов 36 м. Изложенный в положительном заключении негосударственной экспертизы в„– 2-1-1-0003-14 вывод о соответствии высоты многоквартирного жилого дома допустимой высоте здания 36 м в зоне Ж-4, сделан с учетом того, что за отметку нуля принята отметка чистого пола 1 этажа. Правомерность исчисления высоты здания дома с такой отметки нормативно не мотивирована (т. 2, л.д. 63-71, т. 4, л.д. 92).
В представленном суду апелляционной инстанции заключении специалиста от 17.12.2015 относительно проектной высоты многоквартирного жилого дома и площади застройки на спорном земельном участке, также прямо указано, что предметом исследования являлся проект объекта строительства, разработанный в 2013 году, сведений о его изменении (дополнении) в 2015 году (после передачи участка в аренду товариществу) не содержится (т. 2, л.д. 80-84).
Апелляционной коллегией признаны необоснованными доводы представителей администрации и департамента архитектуры администрации о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта строительства. С таким выводом окружной суд кассационной инстанции не соглашается.
Судами установлено, подтверждено материалами дела и не оспаривается участвующими в деле лицами, что земельный участок с кадастровым номером 23:49:0203004:1035, на котором предполагается осуществить строительство многоквартирного жилого дома, расположен во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта Сочи.
Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса устанавливает, что не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять, в том числе на землях особо охраняемых природных территорий.
Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (часть 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).
В соответствии с Законом в„– 26-ФЗ природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Охрана названных объектов и их земель осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (статья 16 Закона в„– 26-ФЗ).
Статьей 1 Закона в„– 26-ФЗ в редакции, действующей до вступления в силу Закона в„– 406-ФЗ (30.12.2013), курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Природные лечебные ресурсы представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (статья 1 Закона о курортах).
Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 в„– 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", далее - Закон об охране окружающей среды, Закон в„– 7-ФЗ).
Статьей 2 Закона в„– 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная". При этом в силу части 3 статьи 10 данного Закона, особо охраняемых природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона в„– 406-ФЗ.
Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса, не измененной Законом в„– 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района; статья 1 Закона о курортах).
Таким образом, в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации товариществу не могло быть выдано разрешение на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи. Оспариваемый отказ администрации от 11.11.2015 не противоречит законодательству Российской Федерации и не мог нарушить права заявителя в сфере экономической деятельности.
Суждения суда апелляционной инстанции об отнесении земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203004:1035 к категории земель населенных пунктов и отсутствии документального подтверждения принадлежности его к землям особо охраняемых природных территорий, арбитражный суд округа не принимает в силу части 3 статьи 10 Закона в„– 406-ФЗ. Кроме того, отнесение участка к категории земель населенных пунктов не исключает действие в отношении него правового режима, введенного для земель особо охраняемых природных территорий. Соответствующий правовой подход содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 в„– 1882/09.
Указывая, что для отнесения земельного участка к категории земель населенных пунктов к особо охраняемым природным территориям необходимо, чтобы он обладал лечебными ресурсами и использовался в лечебно-профилактических целях, суд апелляционной инстанции не установил их отсутствие применительно к земельному участку с кадастровым номером 23:49:0203004:1035, фактически взятому под охрану путем установления режима второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта.
Отражение сведений об установленном в отношении конкретного земельного участка правовом режиме в информационных ресурсах (государственный кадастр недвижимости, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий) является следствием наличия такого особого режима, а не его причиной. Поэтому, основанное на имеющихся в кадастровом паспорте земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203004:1035 сведениях, мнение управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея об отсутствии особо охраняемой природной территории федерального уровня (письмо от 19.07.2016, т. 8, л.д. 14), не может быть признано доказательством отсутствия особого правового режима спорного участка.
В письме министерства природных ресурсов Краснодарского края от 18.07.2016, на которое суд апелляционной инстанции также сослался как на доказательство того, что принадлежащий товариществу земельный участок не располагается в зоне особо охраняемой природной территории, высказано мнение только применительно к границам особо охраняемых природных территорий регионального значения, к которым Сочинский курортный регион действительно не относится (т. 8, л.д. 16-17).
Ссылаясь на сохранение в своих границах с вступлением в силу Закона в„– 406-ФЗ на территории города Сочи только национального парка и биосферного заповедника, суд апелляционной инстанции не учел, что с принятием данного Закона статус названных категорий особо охраняемых природных территорий изменений не претерпел, они продолжают относиться к землям особо охраняемых природных территорий в силу пункта 1 статьи 95 Земельного кодекса. В свою очередь, исключение земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов из земель особо охраняемых природных территорий, перечисленных в подпункте 1 пункта 2 статьи 94 Земельного кодекса, в силу норм части 3 статьи 10 Закона в„– 406-ФЗ не затрагивает статус и режим ранее созданных особо охраняемых природных территорий и их охранных зон.
Доводы апелляционного суда о различии города-курорта как муниципального образования и курорта как природного объекта, особо охраняемой природной территории, о недопустимости распространения правового режима курортов федерального значения, расположенных на территории муниципального образования, на всю территорию муниципального образования города-курорта Сочи, о несовпадении границ Сочинского курортного региона, как курорта федерального значения, и муниципального образования город-курорт Сочи, окружной суд находит беспредметными. Застройка спорного земельного участка предполагает проведение государственной экологической экспертизы именно в силу расположения его в границах округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения, являющегося границей особо охраняемой природной территории, а не в связи с нахождением в границах муниципального образования.
Приведенные в апелляционном постановлении выводы относительно того, что решение горисполкома от 06.04.1977 в„– 142 было единственным документом, фиксирующим границы зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта, и оно признано утратившим силу решением Городского Собрания Сочи от 26.04.2007 в„– 84, окружным судом признаются несостоятельными.
Суждение суда апелляционной инстанции о том, что Городское Собрание Сочи является правопреемником представительных органов местного самоуправления Сочи, существовавших в советский период деятельности государства, ничем не подтверждено. Решение горисполкома от 06.04.1977 в„– 142 действует до настоящего времени и не могло быть отменено Сочинским Городским Собранием (статьи 77 - 102 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 года (в редакции от 11 декабря 1975 года), раздел VII Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1978 года).
Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 12.04.1993 в„– 4766-1 и Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12.04.1993 в„– 337 "О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи" в целях сохранения и использования уникальных рекреационных ресурсов Сочинского курортного региона установлено, что он является курортом федерального значения, и ему придан статус эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа.
Границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны утверждены решениями Сочинского горисполкома от 06.04.1977 в„– 142 и от 02.09.1987 в„– 455, который при принятии указанных актов руководствовался постановлением Совета Министров СССР от 05.09.1973 в„– 654 "Об утверждении положения о курортах", а также приказом Министра здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 в„– 297 "Об утверждении проекта округа и зон санитарной охраны Сочинского курорта".
Решение Сочинского горисполкома от 06.04.1977 в„– 142, в любом случае, не может противоречить нормам постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 в„– 1425.
Согласно норме части 1 статьи 16 Закона о курортах установление округов санитарной (горно-санитарной) охраны является средством осуществления охраны курортов и их земель. Поскольку существование Сочинского курортного региона, обладающего уникальными рекреационными ресурсами, и имеющего федеральное значение, нормативно закреплено и требует осуществления его охраны, расположенных в его границах земель, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания не применять решение Сочинского горисполкома от 06.04.1977 в„– 142, принятое данным органом государственной власти, и не противоречащее иным нормативным правовым актам об округах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов Сочи.
Приведенный администрацией в жалобе довод о неактуальности градостроительного плана земельного участка от 05.06.2012 (дата ошибочно указана как 02.06.2012) администрацией не конкретизирован, правовые основания для неприменения данного градостроительного плана, документально не подтверждены.
Ссылаясь на расположение спорного земельного участка в зоне ОГК, в которой действуют особые требования о высоте здания - до конька крыши не более 17 метров, администрация не учитывает содержащиеся в градостроительном плане участка сведения о действии таких требований до 01.07.2014.
При таких обстоятельствах, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 в„– 36 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2011 в„– 30) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", окружной суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что отказывая в удовлетворении заявленных товариществом требований, суд первой инстанции по существу спор разрешил правильно.
Арбитражный суд округа не разделяет вывод суда апелляционной инстанции о наличии оснований для перехода к рассмотрению настоящего дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом для рассмотрения дела в суде первой инстанции, в связи с необходимостью привлечения к участию в нем в качестве второго заинтересованного лица департамент архитектуры администрации.
В силу прямого указания части 6 статьи 51 Градостроительного кодекса вопросы выдачи разрешения на строительство относятся, в том числе к компетенции органов местного самоуправления. На основании норм статьи 41 устава муниципального образования город-курорт Сочи (утвержден решением Городского Собрания Сочи от 29.07.2010 в„– 92), пунктов 2.2, 3.2.9 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства" (утвержден постановлением администрации от 01.11.2013 в„– 2406, далее - Административный регламент) выдача разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом, иными федеральными законами) при осуществлении строительства на территории города Сочи относится к полномочиям администрации.
Заявителем оспорен отказ администрации, изложенный в письме департамента архитектуры администрации, в процессе рассмотрения дела товариществом требования не изменялись. Возложением обязанности выдать товариществу разрешение на строительство многоквартирного жилого дома именно на администрацию суд апелляционной инстанции фактически подтвердил отсутствие полномочий на решение вопроса о выдаче (об отказе) в выдаче разрешения на строительство у департамента архитектуры администрации.
Правоспособность юридического лица возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении (статья 48, пункт 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации). Правоспособность департамента архитектуры администрации, наличие у него статуса органа местного самоуправления, судом апелляционной инстанции не установлены, не подтверждены они и материалами дела, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц сведениями.
Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27.09.2016 по ходатайству администрации исполнение апелляционного постановления от 30.08.2016 по настоящему делу приостановлено на срок до рассмотрения кассационной жалобы. Поскольку кассационная жалоба рассмотрена, приостановление исполнения судебного акта, произведенное названным определением, утратило силу (часть 4 статьи 283 Кодекса).
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 по делу в„– А32-42543/2015 отменить, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2016 по настоящему делу оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий
Н.С.МАЗУРОВА

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------