АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 мая 2016 г. по делу в„– А53-25343/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 13 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу (ИНН 6167078140, ОГРН 1046167013705) - Кориневич Л.А. (доверенность от 06.05.2016), в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Мацеста" (ИНН 0105064033, ОГРН 1110105001808), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мацеста" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.12.2015 (судья Шапкин П.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу в„– А53-25343/2015, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Мацеста" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу (далее - департамент) в приостановлении права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР и обязании департамента приостановить право пользования недрами на три года в связи с заявлением общества.
Решением суда от 07.12.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 24.02.2016, в удовлетворении требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что решение об отказе в приостановлении права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР департамент принял в пределах полномочий, в соответствии с действующим законодательством, в т.ч. Федеральным законом от 21.02.1992 в„– 2395-ФЗ "О недрах" (далее - Закон о недрах), "Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр", утвержденным приказом Минприроды России от 29.09.2009 в„– 315 (далее - Административный регламент), и не нарушает права и законные интересы общества.
В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось общество с кассационной жалобой, просит отменить решение суда, постановление апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что формальный подход департамента к вопросу о приостановлении права пользования недрами, выразившийся в отказе обществу в приостановлении права пользования недрами в пределах трехгодичного срока, фактически нарушил права и законные интересы общества, поскольку приостановление лицензируемой деятельности в сфере недропользования в течение такого срока может обеспечить законное право общества на извлечение пользы или иной материальной выгоды из осуществления данной деятельности, в связи с чем утрачивается смысл и цели предоставления недропользователям такого права. Вывод департамента о том, что отсутствие в заявлении причин, по которым общество заявило о приостановлении права пользования недрами, препятствует вынесению положительного решения, не основан на нормах действующего законодательства и вызван произвольным усмотрением правоприменителя. Приостановление права пользования недрами по инициативе недропользователя является одним из законных механизмов защиты интересов недропользователя от неблагоприятных последствий в виде разрешения административным органом вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами.
В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представитель департамента поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителя департамента, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, на конкурсной основе ООО "Абадзеш" (правопредшественник общества) получило лицензию на право пользования недрами от 08.05.2008 серии МАЙ в„– 00352 ТР с целевым назначением и видами работ "геологическое изучение, разведка и добыча лечебных глин на Новосвободненском участке" МО "Майкопский район", Республика Адыгея. Лицензионное соглашение к лицензии от 08.05.2008 серии МАЙ в„– 00352 TP составлено с учетом технико-экономических показателей, представленных ООО "Абадзеш" на конкурс. Согласно подпунктам "в" и "д" пункта 4.1 лицензионного соглашения ООО "Абадзеш" взяло на себя обязательства обеспечить: завершение поисковых работ на лицензионном участке и представление на государственную экспертизу подготовленного в установленном порядке отчета о результатах поисковых работ с подсчетом запасов и прогнозных ресурсов сроком до 10.05.2010; завершение разведки месторождения и представление на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых подготовленного в установленном порядке отчета о результатах разведочных работ с подсчетом запасов по промышленным категориям сроком до 10.05.2012.
ООО "Абадзеш" приступило к геолого-разведочным работам на Новосвободненском участке в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы. В техническом задании к проекту на производство работ по объекту "Поисково-оценочные работы на лечебные грязи на Новосвободненском участке Республики Адыгея" предусмотрены следующие сроки проведения геолого-разведочных работ: начало работ - IV квартал 2008 года; окончание работ - II квартал 2010 года.
Однако к датам, указанным в технико-экономических предложениях, лицензионном соглашении и техническом задании, поисково-оценочный этап не завершен.
По решению Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Республики Адыгея, согласно приказу Управления по недропользованию по Республике Адыгея от 01.03.2010 в„– 10 в лицензию от 08.05.2008 серии МАЙ в„– 00352 TP внесены дополнения, увеличивающие сроки выполнения геолого-разведочных работ на три года, а именно: поисковую стадию - до 08.05.2013, разведочную - до 10.05.2015. Дополнение в„– 1 к лицензии от 08.05.2008 серии МАЙ в„– 00352 TP зарегистрировано 09.03.2010.
ООО "Абадзеш" реорганизовано в форме присоединения к обществу, в связи с чем лицензия от 08.05.2008 серии МАЙ в„– 00352 TP переоформлена. Обществу выдана лицензия от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР с целью геологического изучения, разведки и добычи лечебных глин на Новосвободненском участке в МО "Майкопский район" Республики Адыгея, сроком действия до 10.05.2033. Условия пользования недрами при переоформлении лицензии не изменились.
В соответствии с подпунктами "в", "г", "д" пункта 3.2 и пунктом 6.4 Условий пользования недрами лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР общество обязано обеспечить: завершение поисковых работ и представление в установленном порядке на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых отчета о результатах поисковых работ с подсчетом запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых - в срок до 08.05.2013; составление, необходимые экспертизы и утверждение проекта разведочных работ на участке недр - в срок до 10.11.2013; завершение разведочных работ и представление в установленном порядке на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых отчета о результатах разведочных работ с подсчетом запасов полезных ископаемых категориям - в срок до 10.05.2015; представление геологической и иной информации, полученной за счет средств владельца лицензии в федеральный и территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования. Указанные требования отнесены к существенным условиям лицензии (часть 2 подпункт 9.3. условий пользования недрами к лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР).
Как видно из представленных в материалы дела доказательств, общество не выполнило лицензионные требования: отчеты о выполнении геолого-разведочных работ на государственную экспертизу не представлены и в Территориальные геологические фонды не сданы, что подтверждено письмами Адыгейского филиала ФБУ "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу" от 27.11.2015 в„– 147 и Ростовского территориального отдела Северо-Кавказского филиала ФБУ "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" от 30.11.2015 в„– РС-СР-15/53. Из письма департамента от 27.07.2015 в„– РА-ЮФО-06-09/1616 следует, что на Новосвободненском участке лечебных глин в Майкопском районе Республики Адыгея геолого-разведочные работы не окончены и добыча полезного ископаемого не начата.
Общество обратилось в департамент с заявлением от 24.06.2015 о приостановлении на три года права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР.
Письмом от 27.07.2015 в„– РА-ЮФО-06-09/1616 департамент отказал обществу в приостановлении на три года права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР ввиду отсутствия в заявлении общества причин, обосновывающих приостановление права пользования недрами. В письме также указано, что к настоящему времени на Новосвободненском участке лечебных глин в Майкопском районе Республики Адыгея геолого-разведочные работы не окончены и добыча полезного ископаемого не начата. Действующим законодательством не предусмотрена процедура временного приостановления права пользования недрами при проведении геолого-разведочных работ по инициативе недропользователя по его заявлению.
Общество обратилось за защитой нарушенных прав в арбитражный суд.
Суды обоснованно отказали обществу в удовлетворении требований, правомерно исходя из следующего.
Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
В соответствии с частью 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; по инициативе владельца лицензии; непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах; по инициативе недропользователя по его заявлению.
Согласно пункту 95 Административного регламента основанием для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр является: 1) информация о возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, или чрезвычайной ситуации; 2) представления (предложения) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) с приложением копии акта соответствующей контрольной проверки и, в случае наличия, - копий сделанных предписаний по устранению выявленных нарушений, а также других материалов, оформленных по результатам проверок; 3) представления иных уполномоченных контрольных и надзорных органов в соответствии с их компетенцией, определяемой законодательством Российской Федерацией; 4) данные, полученные при осуществлении полномочий Роснедр или его территориальных органов, содержащие основания для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами; 5) письменное заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами по его инициативе; 6) документы, предоставленные в Роснедра или в его территориальный орган о ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому участок недр был предоставлен в пользование; 7) решение Правительства Российской Федерации, принятое в соответствии с частью 5 статьи 2.1 Закона о недрах, о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии.
В соответствии с пунктом 96 Административного регламента заявление владельца лицензии о прекращении права пользования недрами должно содержать: полное официальное наименование заявителя; его юридический адрес; основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации заявителя; ИНН заявителя; банковские реквизиты заявителя; уведомление об отказе от права пользования недрами с указанием на причины отказа; обязательство по безусловному выполнению мероприятий по консервации и ликвидации горных выработок, объектов инфраструктуры и рекультивации земель согласно условиям, зафиксированным в лицензии на право пользования недрами; информацию о планируемых (либо проведенных) рекультивационных и ликвидационных мероприятиях; срок прекращения права пользования недрами.
Пунктом 106 Административного регламента установлено, что в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, в соответствии с приказом Роснедр образуется постоянно действующий совещательный орган - Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами.
Согласно части 3 пункта 107 Административного регламента при приостановлении права пользования недрами временно прекращается основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений и сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии.
В силу части 2 статьи 20 Закона о недрах приостановление права пользования недрами по инициативе недропользователя (владельца лицензии) является правом департамента. Случаи, при которых право пользования недрами прекращается в императивном порядке, установлены частью 1 статьи 20 Закона о недрах.
Таким образом, Законом о недрах не предусмотрено право недропользователя по собственной инициативе (без специального разрешения) приостановить право пользования недрами и обязанность уполномоченного органа выдать соответствующее разрешение на приостановление лишь при наличии волеизъявления недропользователя.
Исходя из того, что Административным регламентом не установлен специальный порядок действий уполномоченного органа по принятию решения о приостановлении права пользования недрами на основании лицензии недропользователя, суды сделали обоснованный вывод о том, что процедура досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами рассматривается как однотипная, регламентирована комплексно и указание недропользователем в соответствующем заявлении причин приостановления права пользования недрами является обязательным условием для инициирования процедуры рассмотрения обращения специальной комиссией (пункт 106 Административного регламента) в целях принятия решения. Решение о приостановления права пользования недрами может быть принято только на основании анализа причин такого приостановления с приложением необходимой документации по состоянию участка недр и проводимым работам.
С учетом обстоятельств приостановления уполномоченный орган принимает решение не только о разрешении приостановления права пользования недрами, но и о работах, необходимых к выполнению в связи с приостановлением недропользователем в целях охраны недр, соблюдения публичных и частных интересов.
Устранение обстоятельств приостановления права пользования недрами является основанием для его возобновления, оценка причин приостановления (наличие вины недропользователя) необходима для решения вопроса о включении/невключении срока приостановления в срок действия лицензии и распределения расходов, понесенных в связи с таким приостановлением.
Суды указали, что на основании пунктов 7, 9 части 2 статьи 20 Закона о недрах и пункта 95 Административного регламента общество обратилось в департамент с заявлением от 24.06.2015 о приостановлении на три года права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР, не обосновав при этом причины необходимости приостановления права пользования недрами.
Суды отметили, что в соответствии с пояснениями общества истребуемый срок приостановки права пользования недрами на три года необходим и достаточен для завершения разведочных работ. Вместе с тем, в силу пункта 107 Административного регламента при приостановлении права пользования недрами временно прекращается основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы. Таким образом, в случае приостановления права пользования недрами сроком на три года общество не сможет выполнить существенные условия пользования недрами Новосвободненского участка лечебных глин по лицензии от 07.11.2013 в„– МАЙ 00476 ТР, что приведет к досрочному прекращению права пользования недрами и отзыву лицензии, поэтому департамент обоснованно отказал обществу в приостановлении (на три года) права пользования недрами.
Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.09.2014 в„– 2258-О, Закон о недрах, определяя правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр и устанавливает разрешительный режим пользования недрами: согласно части 1 статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. При оформлении лицензии может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. При этом срок действия лицензии является ее неотъемлемой составной частью, соответственно, по истечении установленного в лицензии срока ее действия прекращается и право на пользование участком недр, которое удостоверяет лицензия (пункт 5 части 1 статьи 12 и пункт 1 части 1 статьи 20 Закона о недрах).
Таким образом, федеральный законодатель допускает существование договорного регулирования отношений в части установления сроков действия лицензии на пользование недрами и условий использования недр, что предоставляет недропользователям как одной из сторон данного договора возможность влиять на его содержание, право заключать договор на условиях, отвечающих их интересам, а также возможность контролировать его исполнение.
Договор с лицензирующим органом, содержащий такое условие, как приостановление на три года права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР общество не представило.
Исходя из установленных по данному делу обстоятельств, оцененных по правилам норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды сделали обоснованный вывод о том, что решение департамента об отказе в приостановлении права пользования недрами по лицензии от 07.11.2013 серии МАЙ в„– 00476 ТР вынесено в пределах предоставленных ему полномочий в соответствии с действующим законодательством и не нарушает права и законные интересы общества.
Доводы кассационной жалобы общества в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.
Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, расходы по государственной пошлине распределены верно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.
Основания для удовлетворения кассационной жалобы общества отсутствуют.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 по делу в„– А53-25343/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Т.Н.ДРАБО

Судьи
М.В.ПОСАЖЕННИКОВ
Т.В.ПРОКОФЬЕВА


------------------------------------------------------------------