АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июля 2016 г. по делу в„– А15-4661/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 19 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Дагестан (ИНН 0560029210, ОГРН 1050560002129), органа, осуществляющего публичные полномочия - Управления Федерального казначейства по Республике Дагестан (ИНН 0562043725, ОГРН 1020502632941), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.02.2016 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Белов Д.А.) по делу в„– А15-4661/2015, установил следующее.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Дагестан (далее - управление, взыскатель) обратилось в арбитражный суд к Управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее - казначейство) с заявлением, в котором просило:
- признать незаконным решение отдела в„– 2 казначейства (выраженное в письме от 09.11.2015 в„– 02-941-15) об отказе в принятии к исполнению постановления по делу об административном правонарушении от 29.05.2014 в„– 181-18 о назначении 10 тыс. рублей административного штрафа в отношении администрации сельского поселения "село Музаим" (далее - администрация);
- обязать казначейство принять и осуществить действия по исполнению постановления от 29.05.2014 в„– 181-18 (требования уточнены; л.д. 31, 32).
Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.02.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016, требования удовлетворены. Признан незаконным отказ (оформленный письмом от 09.11.2015 в„– 02-941-15) отдела в„– 2 казначейства в принятии к исполнению постановления по делу об административном правонарушении от 29.05.2014 в„– 181-18 о назначении 10 тыс. рублей административного штрафа в отношении администрации. Суд обязал казначейство принять и осуществить действия по исполнению постановления от 29.05.2014 в„– 181-18.
Судебные инстанции установили, что постановлением управления от 29.05.2014 в„– 181-18 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), и ей назначено наказание в виде 10 тыс. рублей штрафа. В связи с неисполнением администрацией в добровольном порядке данного постановления, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 КоАП, направил в казначейство заявление от 02.11.2015 в„– 18/1094-15-18 об исполнении постановления от 29.05.2014 в„– 181-18. Письмом от 09.11.2015 в„– 02-941/15 казначейство возвратило управлению постановление без исполнения в связи с тем, что оно не является судебным актом. По мнению казначейства, это исключает применение к отношениям сторон положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс). При проверке доводов управления о незаконности отказа суды исходили из того, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства в соответствии с пунктом 6 статьи 12 Федерального закона от 02.10.2007 в„– 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве), статьей 239 Бюджетного кодекса. Возражения казначейства о том, что положения пункта 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса содержит исчерпывающий перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства, признаны судебными инстанциями ошибочным. Постановление управления от 29.05.2014 в„– 181-18 получено администрацией 29.05.2014, но добровольно не исполнено. Счета в банках и иных кредитных организациях у администрации отсутствуют. Следовательно, имеются основания для предъявления исполнительного документа в казначейство (пункт 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.05.2007 в„– 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение"; далее - постановление от 17.05.2007 в„– 31). Поэтому суды признали, что у казначейства отсутствовали основания для возврата управлению постановления от 29.05.2014 в„– 181-18 без исполнения. Установив, что порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа, установленный статьей 32.2 КоАП, управлением соблюден, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об обоснованности требований заявителя и удовлетворили их на основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).
Казначейство обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального права. Жалоба мотивирована следующим. Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 02.03.2010 в„– 5-П обязанность уполномоченного финансового органа по выплате из соответствующего бюджета средств в возмещение причиненного вреда возникает лишь при условии, что она подтверждена актом, принятым судом. Виды исполнительных документов, посредством которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определены Бюджетным кодексом (исполнительный лист, судебный приказ), то есть исполнительных документов, выданных на основании судебного акта, либо являющихся судебными актами. Среди видов исполнительных документов, на основании которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 239 и главой 24.1 Бюджетного кодекса, отсутствует такой вид исполнительного документа как постановление должностного лица по делу об административном правонарушении. Судебными инстанциями со ссылкой на постановление от 17.05.2007 в„– 31 ошибочно истолкованы взаимосвязанные положения федеральных законов на предмет наличия в них норм, являющихся специальными по отношению к положениям статьи 239 и главы 24.1 Бюджетного кодекса. Постановлением от 17.05.2007 в„– 31 даны разъяснения арбитражным судам относительно применения территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации внесудебной процедуры взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам (если в отношении юридических лиц размер причитающейся к уплате суммы не превышает пятидесяти тысяч рублей). Соответствующая процедура ранее предусматривалась статьей 25 Федерального закона от 15.12.2001 в„– 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 167-ФЗ). Однако в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2009 в„– 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" внесены изменения в Закон в„– 167-ФЗ (статья 25 признана утратившей силу). Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что порядок исполнения постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях (о взыскании с бюджетной системы штрафов) бюджетное законодательство не регулирует. Отсутствие законодательного механизма исполнения органами Федерального казначейства постановления, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исключает возможность предъявления его управлением в казначейство. Следовательно, оспариваемое взыскателем решение казначейства о возврате (без исполнения) постановления по делу об административном правонарушении осуществлено в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, в пределах предоставленных казначейству полномочий.
От управления отзыв на жалобу не поступил.
Стороны, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, постановлением управления от 29.05.2014 в„– 181-18 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП, и ей назначено наказание в виде 10 тыс. рублей штрафа (л. д. 15, 16).
В связи с неисполнением администрацией в добровольном порядке указанного постановления, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 КоАП РФ, направил в казначейство заявление от 02.11.2015 в„– 18/1094-15-18 об исполнении постановления от 29.05.2014 в„– 181-18 (л. д. 14).
Письмом от 09.11.2015 в„– 02-941/15 казначейство возвратило управлению постановление от 29.05.2014 в„– 181-18 без исполнения, указав на то, что оно не является судебным актом, поэтому не может быть исполнено на основании статьи 242.1 Бюджетного кодекса (л. д. 12, 13).
Ссылаясь на незаконность отказа казначейства в исполнении постановления от 29.05.2014 в„– 181-18, управление оспорило его в арбитражный суд по правилам главы 24 Кодекса.
Согласно части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (интересов) лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (пункт 1 статьи 198, пункт 4 статьи 200 Кодекса).
Статьей 239 Бюджетного кодекса установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебных актов, за исключением определенных в этой норме случаев. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Кодекса.
В соответствии с пунктами 1 - 3 статьи 242.1 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с данным Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов. К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя (реквизитов банковского счета взыскателя при предъявлении исполнительного документа в порядке, установленном статьей 242.2 названного Кодекса), на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Основанием для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, является, в том числе, непредставление какого-либо из документов, указанных в пункте 2 данной статьи.
Согласно статье 32.2 КоАП административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Постановления административного органа о наложении административного штрафа исполняются в бесспорном порядке.
Пунктом 6 части 1 статьи 12 Закона об исполнительном производстве акты органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях отнесены к исполнительным документам.
В силу статьи 7 Закона об исполнительном производстве, в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в судебных актах, актах других органов и должностных лиц, исполняются органами, организациями, в том числе государственными органами, банками и иными кредитными организациями, должностными лицами на основании исполнительных документов, указанных в статье 12 данного Закона.
Положения главы 23 КоАП закрепляют правило о том, что наложение административных взысканий относится не только к полномочиям судов, но и административных органов. При этом пункт 5 статьи 32.2 данного Кодекса предусматривает бесспорный порядок исполнения решений административных органов, а статья 12 Закона об исполнительном производстве относит постановления административных органов к исполнительным документам. Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами казначейства в соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона об исполнительном производстве и статьи 239 Бюджетного кодекса.
В пункте 2 постановления от 17.05.2007 в„– 31 разъяснено следующее. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу пункта 13 статьи 242.3, пункта 12 статьи 242.4, пункта 12 статьи 242.5 Бюджетного кодекса осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 - 242.5 Бюджетного кодекса.
Судебные инстанции при разрешении спора установили, что порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа, предусмотренный статьей 32.2 КоАП РФ, управлением соблюден. Постановление от 29.05.2014 в„– 181-18 получено 29.05.2014, но добровольно администрацией не исполнено, у которой отсутствуют счета в банках или иных кредитных организациях. Постановление направлено управлением в адрес казначейства (заявление от 02.11.2015 в„– 18/1094-15-18). С учетом установленных обстоятельств, суды признали, что отказ казначейства в принятии к исполнению постановления по делу об административном правонарушении (оформленный письмом от 09.11.2015 в„– 02-941/15) не соответствует положениям статей 242.3, 242.5 Бюджетного кодекса, статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве. Оспариваемые заявителем действия нарушают экономические интересы управления как администратора источников доходов федерального бюджета от поступления денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации.
В резолютивной части решения о признании незаконным действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд указывает на обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса).
С целью восстановления нарушенных прав и законных интересов взыскателя суд первой инстанции возложил на казначейство обязанность по осуществлению действий, направленных на принятие и исполнение постановления от 29.05.2014 в„– 181-18.
Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).
Доводы кассационной жалобы казначейства о неправильном применении к спорным отношениям норм Бюджетного кодекса, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только на основании судебного акта, отклоняются с учетом разъяснений Казначейства России, изложенных в письме от 04.12.2015 в„– 07-04-05/09-826 "Об исполнении постановлений государственных органов".
Действия казначейства, связанные с отказом в принятии к исполнению постановления управления являются незаконными, не соответствуют положениям статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве, статьи 242.5 Бюджетного кодекса. Иное толкование заявителем жалобы положений Бюджетного кодекса не свидетельствует о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права (определения Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2016 в„– 303-КГ16-3731, от 06.07.2016 в„– 307-КГ16-6953).
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.02.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 по делу в„– А15-4661/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи
Я.Е.ВОЛКОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------