АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 2016 г. по делу в„– А32-34030/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 15 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - заместителя прокурора Краснодарского края - Сысы Н.А. (удостоверение), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635) - Стрижакова И.В. (доверенность от 07.01.2016), в отсутствие заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Рекламная группа "АГНИ" (ИНН 2315095867, ОГРН 1022302383311), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации муниципального образования город Новороссийск, общества с ограниченной ответственностью "Рекламная группа "АГНИ" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2016 (судья Нигоев Р.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2016 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу в„– А32-34030/2015, установил следующее.
Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным выданного ООО "Рекламная группа "АГНИ" (далее - общество) администрацией муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация) разрешения от 30.12.2013 в„– 18-13-987 на установку рекламной конструкции в виде щита с рекламным полем площадью 36 кв. м (3х6) по адресу: г. Новороссийск, Приморский район, на пересечении ул. Анапское шоссе, в районе дома в„– 51 и ул. Тобольской.
Решением от 12.01.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 12.04.2016, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы следующим. Спорная рекламная конструкция установлена с нарушением требований пунктов 6.1 и 6.2 ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы" (далее - ГОСТ Р 52044-2003), поэтому существует угроза безопасности дорожного движения. Суд апелляционной инстанции отклонил доводы жалобы о нарушениях, допущенных при составлении акта от 27.07.2015, поскольку необходимые измерения произведены в присутствии двух свидетелей. Какие-либо доказательства, свидетельствующие о недостоверности сведений, указанных в акте, в материалы дела не представлены.
Администрация и общество обжаловали решение и постановление в кассационном порядке и просят судебные акты отменить, дело - направить на новое рассмотрение. По мнению заявителей жалоб, суды не учли, что требования ГОСТ Р 52044-2003 противоречат положениям Федерального закона от 08.11.2007 в„– 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 257-ФЗ) и Конвенции о дорожном движении, так как без достаточных оснований содержит технические нормы, регламентирующие требования к наружной рекламе на территории городских и сельских поселений, однако Закон в„– 257-ФЗ и Конвенция о дорожном движении предусматривают техническое регулирование установки рекламных конструкций только в полосе отвода автомобильных дорог, а также техническое регулирование дорожных знаков. Судебные инстанции не приняли во внимание, что требования ГОСТ Р 52044-2003 в спорный период подлежали применению на добровольной основе. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в информационном письме от 01.03.2016 сообщило, что требования ГОСТ Р 52044-2003 в обязательном порядке применяются только к рекламным конструкциям, возводимым с 01.03.2016. Акт выявленных недостатков размещения рекламного средства от 27.07.2015 не может быть признан допустимым доказательством по делу, поскольку проверка проведена с нарушением требований действующего законодательства.
От общества поступило ходатайство об отложении судебного заседания мотивированное необходимостью представления новых письменных доказательств, в том числе судебных актов, содержащих иную правовую позицию.
В судебном заседании прокурор возражал против удовлетворения кассационных жалоб, представитель администрации настаивал на доводах жалоб и поддержал ходатайство общества об отложении судебного заседания.
Заявленное ходатайство подлежит отклонению, поскольку кассационная инстанция не имеет полномочий на исследование и установление новых обстоятельств дела, а также не вправе переоценивать доказательства, которые были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).
Изучив материалы дела, выслушав представителя администрации и прокурора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.
Суды установили, что 30.12.2013 администрация выдала обществу разрешение в„– 18-13-987 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в виде щита с рекламным полем площадью 36 кв. м (3х6 м) по адресу: г. Новороссийск, Приморский район, на пересечении ул. Анапское шоссе, в районе дома в„– 51 и ул. Тобольской. Разрешение выдано в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 в„– 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе). Срок действия разрешения установлен до 29.12.2023 (т. 1, л.д. 31).
В связи с проверкой исполнения законодательства о рекламе по поручению прокуратуры города Новороссийска 27.07.2015 государственный инспектор отделения дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по городу Новороссийску Денисов М.С. в присутствии свидетелей осуществил проверку, в ходе которой выявлено, что рекламная конструкция в виде щита размером 3х6 м, расположенная в г. Новороссийске на пересечении ул. Анапское шоссе и ул. Тобольской, размещена с нарушением требования пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003. Нарушения заключаются в следующем:
- расстояние от бордюрного камня (бровки земляного полотна) автодороги до ближайшего края средства наружной рекламы составляет 1,5 м (пунктом 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 определено не менее 5 м);
- высота установки рекламной конструкции (от нижнего края щита до уровня поверхности участка, на котором она установлена) - 2,4 м (пунктом 6.2 ГОСТ Р 52044-2003 определено не менее 4,5 м);
- в нарушение пункта 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 расстояние от средства наружной рекламы до светофора по ходу движения составляет лишь 6,3 м (должно быть не менее 50 м при размещении рекламы после дорожных знаков (светофоров));
- в нарушение пункта 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 расстояние от дорожного знака до средства наружной рекламы по ходу движения составляет 9,7 м (должно быть не менее 100 м при размещении рекламы до дорожных знаков);
- в нарушении пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 расстояние до перекрестка составляет 7,2 м, рекламная конструкция закрывает видимость дорожного знака 3.27 (стоянка запрещена).
Прокурор, полагая, что разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не соответствует требованиям закона, обратился с заявлением в арбитражный суд.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).
Пункт 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе устанавливает, что рекламные конструкции не должны угрожать безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта.
Часть 4 статьи 19 Закона о рекламе предусматривает, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.
В силу части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территории которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
Согласно части 20 статьи 19 Закона о рекламе разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке, в том числе в случае: обнаружения несоответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента - по иску органа, осуществляющего контроль за соблюдением технических регламентов; несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта - по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта.
Оспариваемое прокурором разрешение на установку рекламной конструкции выдано обществу в период действия ГОСТ Р 52044-2003, в котором содержатся общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения.
Установленные ГОСТ Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, следовательно, являются обязательными для исполнения и подлежат обязательному применению до вступления в силу соответствующих технических регламентов.
Пункт 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 (в действующей в рассматриваемый период редакции) устанавливал запрет на размещение средств наружной рекламы на аварийно-опасном участке дороги и улицы; на установку рекламной конструкции сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах (расстояние принимается до ближайшего края рекламной конструкции); на расстоянии менее 50 м (в населенных пунктах) от пешеходных переходов, пересечения автомобильных дорог или улиц в одном уровне.
Пункт 6.2 ГОСТ Р 52044-2003 предусматривал, что на автомобильных дорогах нижний край рекламного щита или крепящих его конструкций размещают на высоте не менее 2 м от уровня поверхности участка, на котором расположено средство размещения рекламы, а на территории городских и сельских поселений - на высоте не менее 4,5 м.
Судебные инстанции, исследовав представленные в дело доказательства, установили, что спорная рекламная конструкция установлена на расстоянии 1,5 м от бордюрного камня (бровки земляного полотна); высота установки рекламной конструкции (от нижнего края щита до уровня поверхности участка, на котором она установлена) составляет 2,4 м; расстояние от средства наружной рекламы до светофора по ходу движения - 6,3 м; расстояние от дорожного знака до средства наружной рекламы по ходу движения - 9,7 м; расстояние до перекрестка - 7,2 м, рекламная конструкция закрывает видимость дорожного знака 3.27 (стоянка запрещена). Данные обстоятельства подтверждены актом от 27.07.2015 (т. 1, л.д. 32-34); при производстве замеров использовались измерительные средства, прошедшие поверку в установленном порядке (т. 1, л.д. 32).
При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о наличии оснований для признания недействительным разрешения от 30.12.2013 в„– 18-13-987 на установку и эксплуатацию рекламной конструкция в связи с его несоответствием требованиям ГОСТ Р 52044-2003.
Доводы кассационных жалоб администрации и общества подлежат отклонению в силу следующего.
В соответствии с частью 4 статьи 5, частью 4 статьи 19 Закона о рекламе рекламная конструкция не должна угрожать безопасности движения автомобильного транспорта; рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.
Статья 3 Федерального закона от 10.12.1995 в„– 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определяет, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Статья 5 данного Закона закрепляет, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.
ГОСТ Р 52044-2003, утвержденный постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 в„– 124-ст, устанавливает требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающим безопасность участников дорожного движения и населения.
Согласно статье 2 Федерального закона от 27.12.2002 в„– 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон в„– 184-ФЗ) технический регламент - это документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Технические регламенты, определяющие правила установки рекламных конструкций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, не приняты.
До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти вправе вносить изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти - в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов (статья 46 Закона в„– 184-ФЗ).
Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному применению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни и здоровья граждан (пункт 1 статьи 46 Закона в„– 184-ФЗ).
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30.01.2004 в„– 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" предусмотрено, что со дня вступления в силу Закона в„– 184-ФЗ следует признать национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 01.07.2003. Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства строительства, монтажа наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан.
Положения ГОСТ Р 52044-2003 не противоречат требованиям технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011), утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 в„– 827, а также нормам Федерального закона от 10.12.1995 в„– 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Закона в„– 257-ФЗ.
ГОСТ Р 52044-2003 содержит требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающие безопасность участников дорожного движения и населения, поэтому в силу статьи 46 Закона в„– 184-ФЗ данный государственный стандарт подлежит обязательному применению.
Поскольку установленные в рамках дела нарушения требований пунктов 6.1 и 6.2 ГОСТ Р 52044-2003 (в редакции, подлежащей применению к спорным правоотношениям) не позволяют обеспечить создание "коридора безопасности" вдоль улиц и дорог в населенном пункте, суды правомерно указали на нарушение норм безопасности дорожного движения, направленных на охрану жизни и здоровья граждан.
С учетом изложенного ссылки подателей жалоб на то, что приведенные правила ГОСТ Р 52044-2003 применяются на добровольной основе, правомерно отклонены судами. Выводы судебных инстанций соответствуют правовой позиции, сформулированной в решении Верховного Суда Российской Федерации от 12.01.2015 в„– АКПИ14-1259.
Доводы кассационных жалоб о том, что представленный прокурором акт проверки от 27.07.2015 не может быть признан допустимым и достаточным доказательством, свидетельствующим о нарушении требований технического регламента, не принимается.
Судебные инстанции оценили представленные в дело доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 Кодекса. Какие-либо сомнения относительно достоверности, противоречивости содержащихся в материалах дела сведений у судов не возникли; всем доказательствам дана надлежащая правовая оценка. Суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по переоценке исследованных судами доказательств (статья 286 Кодекса).
Аргументы общества и администрации о нарушении при проведении проверки норм Федерального закона от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон в„– 294-ФЗ) следует отклонить, поскольку надзор за дорожным движением, осуществляемый непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения является административной процедурой, предусмотренной Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации (утвержден приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.03.2015 в„– 380).
В силу части 4 статьи 1 Закона в„– 294-ФЗ, статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 в„– 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", подпунктов 2, 7 части 1 статьи 2, пункта 19 части 1 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 в„– 3-ФЗ "О полиции", постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 в„– 716 "О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения", пунктов 11, 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 в„– 711, к правоотношениям, возникающим при осуществлении надзора данного вида, положения Закона в„– 294-ФЗ не подлежат применению.
Кроме того, ГОСТ Р 52044-2003 применяется в обязательном порядке в части требований, установленных пунктом 1 статьи 46 Закона в„– 184-ФЗ, а именно в части защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества. Выводы судов о необходимости обязательного применения при выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции пунктов 6.1, 6.2 ГОСТ Р 52044-2003, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения в целях охраны жизни и здоровья граждан (в редакции, применимой к спорным правоотношениям), соответствуют требованиям статьи 46 Закона в„– 184-ФЗ и не противоречат изданному после рассмотрения спора судом первой инстанции приказу Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29.02.2016 в„– 84-ст и информации Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 01.03.2016.
Иные доводы жалобы не влияют на оценку законности и обоснованности принятых по делу судебных актов, не опровергают правильности сделанных судами выводов, сводятся к несогласию с ними и направлены на переоценку исследованных доказательств и установленных по делу обстоятельств, которая выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса).
Судебные инстанции всесторонне, полно и объективно исследовали представленные сторонами доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права. Нарушения норм процессуального права, в том числе предусмотренные частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2016 по делу в„– А32-34030/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
В удовлетворении ходатайства администрации муниципального образования город Новороссийск и общества с ограниченной ответственностью "Рекламная группа "АГНИ" об отложении судебного заседания отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Я.Е.ВОЛКОВ

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------