АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 мая 2016 г. по делу в„– А77-602/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 24 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Савенко Л.И., судей Рыжкова Ю.В. и Чесняк Н.В., при участии в судебном заседании от истца - Министерства финансов Чеченской Республики (ИНН 2020002560, ОГРН 102200254583) - Нунаева Р.С. (доверенность от 12.01.2016), Аддаева А.А. (доверенность 10.05.2016), в отсутствие ответчика - Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ИНН 7708525287, ОГРН 104779635753), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Министерства финансов Чеченской Республики на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2016 по делу в„– А77-602/2015 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.), установил следующее.
Министерство финансов Чеченской Республики (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Чеченской Республики к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) с заявлением о признании недействительным представления от 20.05.2015 в„– АС-14-24/3046.
Решением Арбитражного суда Чеченской Республики от 26.10.2015 заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным представление от 20.05.2015 в„– АС-14-24/3046. Признавая оспариваемое представление недействительным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку соглашение от 15.08.2011 по установлению направлений использования дотации противоречит имеющим большую юридическую силу положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования, то необходимо руководствоваться Бюджетным кодексом Российской Федерации как нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Министерство финансов Российской Федерации не направляло для заполнения специальные формы отчетности по исполнению соглашения от 15.08.2011, претензий по представляемой в общем порядке отчетности не предъявляло.
Постановлением апелляционной инстанции от 02.02.2016 решение от 26.10.2015 отменено. В удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что соглашение заключено в добровольном порядке, сторонами не оспорено и не признано недействительным, поэтому является обязательным для сторон. Поскольку министерство нарушило его условия, оснований для признания недействительным представления не имеется.
В кассационной жалобе министерство просит отменить постановление апелляционного суда, оставить без изменения решение суда первой инстанции. В жалобе приведены следующие доводы:
- установление направлений и условий использования дотаций в соглашении от 15.08.2011 в„– 06-02-06/94 об условиях предоставления бюджету Чеченской Республики дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации, заключенному Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Чеченской Республики (далее - соглашение от 15.08.2011), противоречит статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что также отмечено в акте выездной проверки в министерстве от 13.03.2015, составленном руководителем проверочной группы советником Росфиннадзора Карапетяном А.Р.;
- Правительство Чеченской Республики не изменило цели использования предоставленных средств, а лишь частично перераспределило приоритеты их расходования;
- соглашение от 15.08.2011 не предусматривало определенную форму ежеквартального представления информации о его выполнении, в связи с чем министерство соответствующую информацию не представляло в составе ежеквартальных (и ежемесячных) отчетов об исполнении бюджета Чеченской Республики, в том числе при представлении отчетов о кассовых расходах.
В отзыве на кассационную жалобу Росфиннадзор просит ее отклонить и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции.
В судебном заседании представители министерства поддержали доводы жалобы.
Судом кассационной инстанции объявлялся перерыв в судебном заседании до 23.05.2016. Информация о перерыве размещена в сети Интернет на сайте Арбитражного суда Северо-Кавказского округа.
Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений и постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено Кодексом.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей министерства, считает, что постановление суда апелляционной инстанции надлежит отменить по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, с 02.02.2015 по 18.02.2015 Росфиннадзор на основании приказа от 28.01.2015 в„– 45 провел выездную проверку. Результаты проверки оформлены актом выездной проверки от 13.03.2015, в котором отражены выявленные нарушения.
В рамках реализации своих полномочий по результатам проверки руководителем Росфиннадзора применены меры, предусмотренные действующим законодательством, а именно вынесено представление от 20.05.2015 в„– АС-14-24/3046 о нарушении бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее - представление).
В ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения: министерство за счет средств федерального бюджета в размере 606 508 тыс. рублей, предоставленных в виде дотации, осуществило возмещение ранее произведенных расходов бюджета Чеченской Республики на разработку проектно-сметной документации (распоряжение Правительства Чеченской Республики от 31.03.2009 в„– 124-р, распоряжение Правительства Чеченской Республики от 26.03.2010 в„– 125-р).
Однако указанные средства согласно условиям пункта 3.2.2 соглашения от 15.08.2011, по мнению Росфиннадзора, следовало направить на финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов Чеченской Республики (пункт 14 представления), то есть на финансирование разработки проектно-сметной документации, осуществление которой будет происходить после вступления в силу соглашения.
Как указывает Россфиннадзор, министерство предоставило в Правительство Чеченской Республики недостоверные сведения о расходовании в 2011-2012 годах средств дополнительной финансовой помощи, полученной из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации на разработку проектно-сметной документации по отдельным проектам (объектам) и подрядчикам, что привело, в свою очередь, к искажению по состоянию на 01.12.2012 фактических данных о расходовании субъектом Российской Федерации в 2011-2012 годах вышеуказанных средств на 586 349 тыс. рублей, с детализацией проектов (объектов), направленных Правительством Чеченской Республики в Министерство финансов Российской Федерации (пункт 2 представления).
В нарушении пункта 3.2.3 соглашения информация о выполнении условий предоставления дотаций ежеквартально не направлялась в Минфин России (пункт 3 представления).
В указанном представлении министерству указано рассмотреть информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных ненормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, принять меры по устранению причин и условий их совершения, а также недопущению в дальнейшей работе нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, указанных в данном представлении, в срок до 15.06.2015 года.
Не согласившись с указанным представлением, министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Согласно части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации.
Подпунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 в„– 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Росфиннадзор имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Как установлено судами, 15.08.2011 в целях реализации Федерального закона от 13.12.2010 в„– 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов" (с изменениями от 01.06.2011 и от 06.11.2011) и Закона Чеченской Республики от 25.11.2010 в„– 57-РЗ "О республиканском бюджете на 2011 год" (с учетом изменений, внесенных Законом Чеченской Республики от 04.07.2011 в„– 18-РЗ "О внесении изменений в Закон Чеченской Республики "О республиканском бюджете на 2011 год"), Министерство финансов Российской Федерации и Правительство Чеченской Республики заключили соглашение от 15.08.2011.
Предметом указанного соглашения является соблюдение условий предоставления Министерством финансов Российской Федерации Правительству Чеченской Республики в 2011 году за счет средств федерального бюджета дополнительной финансовой помощи в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации в размере 8 900 млн рублей. При этом в пункте 1.3 данного соглашения определено, что дотация предоставляется на условиях, указанных в пункте 3.2.2 соглашения, в соответствии с которым Правительство Чеченской Республики за счет средств, предоставляемой дотации получателю средств осуществляет:
- погашение кредиторской задолженности по выполненным в 2006-2007 годах объемам работ по внепрограммным инвестициям Чеченской Республики в объеме 7 800 млн рублей;
- финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов в объеме 1 100 млн рублей.
Уведомлением по расчетам между бюджетами от 16.08.2011 в„– 092-06/300-10 Минфином России доведены министерству межбюджетные трансферты на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в сумме 8 900 млн рублей.
Платежным поручением от 18.08.2011 в„– 320 на лицевой счет администратора доходов бюджета в„– 04942001300, открытый министерству, поступили средства федерального бюджета, предоставленные в виде дотации в рамках соглашения от 15.08.2011, по коду классификации доходов бюджета 300 2 02 01003 02 0000 151 "Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов" в сумме 8 900 млн рублей.
В соответствии с распоряжениями Правительства Чеченской Республики от 31.03.2009 в„– 124-р и от 26.03.2010 в„– 125-р в целях разработки проектно-сметной документации по приоритетным инвестиционным проектам Чеченской Республики министерству за счет средств, предусмотренных в бюджете Чеченской Республики по разделу 04 подразделу 12 "Другие вопросы в области национальной экономики", выделены средства на разработку проектно-сметной документации по приоритетным инвестиционным проектам Чеченской Республики, с последующим восстановлением средств указанного раздела при возмещении из федерального бюджета расходов на проектно-сметную документацию.
В 2011 году министерство за счет средств дополнительной финансовой помощи, поступившей из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации, подлежащей на финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов в объеме 1 100 млн рублей, произвело возмещение ранее произведенных расходов бюджета Чеченской Республики (2009-2010 годы) в сумме 695 508 тыс. рублей.
По второму пункту представления Россфиннадзор указал, что министерство в письме от 11.12.2012 в„– 839/11 предоставило в Правительство Чеченской Республики недостоверные сведения о расходовании в 2011-2012 годах средств дополнительной финансовой помощи, полученной из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации на разработку проектно-сметной документации по отдельным проектам (объектам) и подрядчикам на общую сумму 586 349 тыс. рублей, что привело к искажению фактических данных по состоянию на 01.12.2012 о расходовании субъектом Российской Федерации в 2011-2012 годах вышеуказанных средств, с детализацией проектом (объекта), направленных Правительством Чеченской Республики в Министерство финансов Российской Федерации, что подтверждается письмом Правительства Чеченской Республики от 12.12.2012 в„– 02/835. Согласно указанному письму денежные средства, поступившие в виде дотации, использованы в общей сумме 1 162 255 тыс. рублей, в том числе в 2011 году - 984 040 тыс. рублей, в 2012 году - 178 215 тыс. рублей.
Однако в соответствии с представленными документами министерство перечислило средства дотации Министерству промышленности и энергетики Чеченской Республики, которые использованы на разработку проектно-сметной документации по вышеуказанным объектам в общей сумме 575 906 тыс. рублей. Таким образом, по мнению Россфиннадзора, недостоверные сведения о расходовании денежных средств, полученных от федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации на разработку проектно-сметной документации, составили 586 349 тыс. рублей.
При оценке действительности соглашения от 15.08.2011 суд апелляционной инстанции исходил из того, что оно заключено в добровольном порядке, его условия не оспорены и не признаны недействительными, по аналогии закона к нему могут быть применены положения части 2 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Однако при этом судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
Предметом соглашения от 15.08.2011 является соблюдение условий предоставления дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации. Согласно пункту 1.2 соглашения дотация предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 01.06.2011 в„– 105-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - Закон в„– 105-ФЗ). В соответствии с указанным Законом увеличение выделяемых денежных средств произошло в связи с изменением таблицы 2 приложения 30, касающегося распределения дотаций на 2011 год на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что в соответствии с названным Законом Чеченской Республике выделены дополнительные дотации. Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено понятие дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. При таких обстоятельствах соглашение от 15.08.2011 фактически направлено на изменение Закона в„– 105-ФЗ, так как предусматривает конкретные направления использования дотации, в то время как законодательство исходит из того, что эти средства выделяются субъекту Российской Федерации без установления направлений и (или) условий их использования. Следовательно, соглашение от 15.08.2011 противоречит нормам Закона в„– 105-ФЗ и Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
В акте выездной налоговой проверки в министерстве от 13.03.2015 также отмечено, что установление направлений и условий использования дотации в соглашении от 15.08.2011 противоречит статье 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Представление Россфиннадзора, установившее нарушения бюджетного законодательства в части применения соглашения от 15.08.2011, не соответствует законодательству и правомерно признано недействительным судом первой инстанции.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2016 по делу в„– А77-602/2015 отменить. Решение Арбитражного суда Чеченской Республики от 26.10.2015 по делу в„– А77-602/2015 оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Л.И.САВЕНКО

Судьи
Ю.В.РЫЖКОВ
Н.В.ЧЕСНЯК


------------------------------------------------------------------