АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 сентября 2016 г. по делу в„– А53-25518/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 13 сентября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Епифановым М.В., при организации видео-конференц-связи Арбитражным судом Ростовской области в составе судьи Димитриева М.А., при участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Беркут" (ИНН 6166056538, ОГРН 1066166032261) - Карабашева Ш.Х. (доверенность от 25.07.2014) и Чертовой Н.М. (доверенность от 11.04.2016), от органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации города Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743) - Савельевой О.В. (доверенность от 17.11.2015), департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380) - Зарепы К.А. (доверенность 28.04.2016), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации города Ростова-на-Дону и департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015 (судья Димитриев М.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2016 (судьи Попов А.А., Авдонина О.Г., Малыхина М.Н. по делу в„– А53-25518/2015, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Беркут" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, администрации города Ростова-на-Дону (далее - департамент архитектуры, администрация) о признании незаконным выраженного в письме от 29.06.2015 в„– 59-34-2/14624 решения об отказе в предоставлении земельного участка площадью 0,1706 га с кадастровым номером 61:44:0010105:190, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, улица Орбитальная, (далее - земельный участок) путем снятия с визирования проекта постановления администрации в„– п/410 о предоставлении обществу земельного участка для строительства специализированного промтоварного магазина, о признании незаконными замечаний правового управления администрации от 29.05.2015 в„– 59-9.3/2139 к названному проекту, о понуждении к совершению всех необходимых действий, направленных на подготовку и согласование правового акта администрации о предоставлении обществу в аренду земельного участка для строительства магазина в соответствии с постановлением администрации от 01.03.2012 в„– 126 о предварительном согласовании места размещения магазина и актом о выборе земельного участка от 19.09.2011 в„– 96/14684, о понуждении к принятию соответствующего решения (с учетом изменения предмета требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс). К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент имущественных отношений).
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2016, заявление удовлетворено в части. Признаны незаконными отраженные в письме от 29.06.2015 в„– 59-34-2/14624 действия по снятию с визирования проекта постановления о предоставлении обществу земельного участка для строительства специализированного промтоварного магазина. На департамент архитектуры и администрацию возложены обязанности по подготовке проекта соответствующего постановления и по его изданию согласно действовавшим в момент подачи обществом заявления (14.02.2015) требованиям законодательства в течение соответственно 15 и 30 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу. Судебные акты мотивированы принятием до изменения земельного законодательства действующего в течение трех лет решения о предварительном согласовании места размещения объекта и об утверждении акта о выборе земельного участка, а также необходимостью принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду для строительства согласно действовавшим до 01.03.2015 нормативным положениям. Суды первой и апелляционной инстанций отметили, что допущенное органами местного самоуправления нарушение двухнедельного срока принятия решения о предоставлении земельного участка не может служить основанием отказа в принятии такого решения, процедура выбора земельного участка не нарушена, объективные препятствия в предоставлении земельного участка на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта отсутствуют, вопрос о предоставлении земельного участка органами местного самоуправления фактически решен, но не оформлен в виде отказного решения администрации.
Администрация и департамент архитектуры обжаловали решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2016 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Обращение общества с заявлением о предоставлении земельного участка за 14 дней до окончания трехлетнего срока действия постановления о предварительном согласовании места размещения объекта не обеспечивало соблюдение срока предоставления оспариваемой муниципальной услуги, составляющего 69 дней. Обеспечив постановку земельного участка на кадастровый учет в 2013 году, общество, действуя разумно и добросовестно, имело реальную возможность обратиться в уполномоченные органы с заявлением о предоставлении земельного участка до изменения земельного законодательства. Замечания правового управления администрации на проект постановления при их непреодолимости могли служить основанием подготовки письменного отказа в предоставлении муниципальной услуги. Предоставление муниципальной услуги не окончено снятием проекта постановления с визирования. Установив бездействие органов местного самоуправления в вопросе предоставления земельного участка, суд должен был обязать их совершить предусмотренные законом действия, не нарушая принцип самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении своей деятельности. Поскольку уполномоченный орган не принимал решение об отказе в представлении муниципальной услуги, понуждение администрации к предоставлению земельного участка обществу для строительства не может быть признано надлежащим способом восстановления нарушенного права. Неправомерность действий (бездействия) администрации судом не установлена, а соответствующее требование общество не заявляло. С учетом изменения земельного законодательства ни подготовка проекта постановления о предоставлении земельного участка для строительства в аренду, ни издание такого постановления не вменены в обязанности департамента архитектуры и администрации, а издание такого постановления администрацией повлечет противоречие закону. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта осуществлены на безальтернативной основе, что противоречило действовавшему в спорный период порядку. Приняв изменение предмета заявления, суд первой инстанции принял решение по первоначально заявленным требованиям, квалифицировав их как требования, направленные на оспаривание действий департамента архитектуры, чем вышел за рамки своих полномочий. В отзыве на кассационные жалобы общество просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей общества, администрации и департамента архитектуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.
Из материалов дела видно и судами установлено, что выбор земельного участка для строительства осуществлялся органами местного самоуправления с 10.11.2009. Общество предварительно указывало ориентировочное место расположения земельного участка: по ул. Вятской, 87 или севернее ул. Орбитальной в районе домов в„– 44-70. Департаментом архитектуры подготовлено заключение от 30.11.2009 в„– 01-20/д.10036 о предварительном согласовании места размещения магазина на земельном участке площадью 0,09 га по ул. Вятской - ул. Орской на северо-восточной стороне (письмо департамента архитектуры от 03.12.2009 в„– 01-20/19682). В связи с попаданием названного участка в границу полосы отвода реконструируемой автомобильной дороги департаментом архитектуры рассмотрены иные варианты предоставления земельного участка под строительство (письма от 09.02.2010 в„– 01-20/750, от 26.04.2010 в„– 01-20/6711, от 04.02.2011 в„– 01-21/822, от 11.02.2011 в„– ДА01-18/22). В заключении от 14.06.2011 в„– ДА-01-21/7510 указано на возможность предварительного согласования места размещения магазина на земельном участке площадью 0,1706 га по ул. Орбитальной. Аналогичное заключение от 29.06.2011 в„– 2.1/1065 подготовлено комитетом по охране окружающей среды администрации. В поданном обществом в департамент архитектуры заявлении от 27.07.2011 отсутствовало указание на конкретный адрес земельного участка. После публикации в выпуске газеты "Ростов официальный" от 17.08.2011 в„– 34 (873), органами местного самоуправления подготовлен акт от 19.09.2011 в„– 96/14684 о выборе земельного участка.
Постановлением администрации от 01.03.2012 в„– 126 обществу предварительно согласовано место размещения магазина, утвержден акт от 19.09.2011 в„– 96/14684 о выборе земельного участка согласно схеме его расположения на кадастровом плане территории от 14.07.2011 в„– 2685. Общество обеспечило выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета 21.02.2013 (кадастровый паспорт земельного участка от 25.02.2013 в„– 61/001/13-101847).
Общество через муниципальное казенное учреждение "Управление многофункциональных центров города Ростова-на-Дону" обратилось в администрацию с заявлением от 14.02.2015 о подготовке постановления о предоставлении земельного участка в аренду для строительства магазина и об оформлении соответствующего договора. Департаментом архитектуры подготовлен проект постановления администрации о предоставлении земельного участка обществу в аренду для строительства магазина. Подготовленные правовым управлением администрации замечания на проект постановления, выраженные в письме от 29.05.2015 в„– 59-9.3/2139, послужили основанием принятия департаментом архитектуры решения о снятии проекта постановления с визирования, о чем общество проинформировано письмом от 29.06.2015 в„– 59-34-2/14624.
Названные обстоятельства послужили основанием обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. Частично удовлетворяя заявление общества, суды правомерно руководствовались следующим.
В пункте 3 постановления от 29.04.2010 в„– 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление в„– 10/22) Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснили судам необходимость самостоятельной квалификации спорных правоотношений и определения подлежащих применению норм в случае ненадлежащего формулирования истцом способа защиты при очевидности преследуемого им материально-правового интереса. Аналогичные правовые подходы применены Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 19.06.2012 в„– 2665/12, от 24.07.2012 в„– 5761/12.
Требования общества с учетом изменения их предмета правильно квалифицированы судами первой и апелляционной инстанций как направленные на признание незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления, препятствующих заключению договора аренды земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в действовавшем до изменения земельного законодательства порядке, а также на устранение названных препятствий.
Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
Пунктом 18 статьи 1 Федерального закона от 23.06.2014 в„– 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 171-ФЗ) признаны утратившими силу статьи 28 - 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Статьей 34 Закона в„– 171-ФЗ предусмотрены переходные положения, которыми до 01.03.2018 допускается предоставление находящегося в публичной собственности земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления лица, в отношении которого до 01.03.2015 (но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка) было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта. В течение трех лет со дня принятия этого решения такой земельный участок не может быть предметом аукциона на право заключения договора аренды и не может быть предоставлен без проведения торгов иному лицу. К отношениям по предоставлению таких земельных участков применяются положения статей 31, 32 Земельного кодекса.
Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в силу статей 30, 31, 32 Земельного кодекса в действовавшей до 01.03.2015 редакции, включала в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу. Заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства лица обращались в уполномоченный на распоряжение земельными ресурсами орган непосредственно либо через многофункциональный центр с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица либо по обращению названного компетентного органа обеспечивал выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования, информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Результаты выбора земельного участка оформлялись актом о выборе земельного участка, к которому прилагались утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора. Компетентный орган принимал решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждавшее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта являлось основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действовало в течение трех лет. Решение о предоставлении земельного участка для строительства принималось в двухнедельный срок на основании заявления заинтересованного в таком предоставлении лица, к которому прилагался кадастровый паспорт земельного участка.
Обеспечение выбора земельного участка являлось обязанностью органа местного самоуправления. Разрешенные условия использования соответствующей территории могли объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения. Информированием населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивалась реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Акт о выборе земельного участка мог быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Испрашивание заявителем земельного участка определенного размера и в определенном месте препятствовало органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка в формировании альтернативных вариантов с иными местом расположения земельного участка и (или) его площадью, что, в свою очередь, не позволяло предоставить земельный участок в аренду в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. Предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производилось, если для территории городского поселения были утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры. В этом случае земельные участки подлежали предоставлению исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания. Соответствующие правовые подходы были сформулированы Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 14.09.2010 в„– 4224/10, от 18.06.2013 в„– 727/13, от 02.07.2013 в„– 1633/13.
Федеральным законом от 27.07.2010 в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено предоставление государственных и муниципальных услуг в соответствии с административными регламентами. Под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, подразумевается деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа. Муниципальные услуги предоставляются по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Утвержденным постановлением администрации от 15.08.2013 в„– 888 положением о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Ростова-на-Дону в качестве органа, уполномоченного на распоряжение земельными участками и оформление прав на них, названа администрация. Утвержденным постановлением администрации города от 14.03.2014 в„– 234 административным регламентом в„– АР-205-20 полномочия департамента архитектуры в вопросе принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства объекта с предварительным согласованием места размещения объекта ограничены подготовкой проекта соответствующего постановления администрации.
Руководствуясь вышеприведенными нормативными положениями, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили об имевшейся у органа местного самоуправления фактической возможности определения вариантов размещения магазина, о соблюдении процедуры выбора земельного участка, о своевременном (до истечения трехлетнего срока с момента предварительного согласования места размещения объекта) обращении общества с заявлением о предоставлении земельного участка, об отсутствии правового значения у довода администрации об истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта на момент визирования проекта постановления, о допущенном органами местного самоуправления нарушении двухнедельного срока на принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду, об отсутствии препятствий для предоставления земельного участка на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (постановления администрации от 01.03.2012 в„– 126), о незаконном бездействии администрации в вопросе принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду для строительства, о наличии у нее обязанности по изданию соответствующего постановления, проект которого должен был подготовить департамент архитектуры.
Доводы кассационной жалобы направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденные доказательствами. У суда кассационной инстанции отсутствуют основания для такой переоценки доказательств, иное привело бы к нарушению единообразия в толковании и применении арбитражным судом процессуальных норм (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).
Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационных жалобах, исключают возможность удовлетворения последних в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.
Поскольку в удовлетворении кассационных жалоб администрации и департамента архитектуры отказано, приостановление исполнения обжалуемых судебных актов, введенное определением от 14.06.2016, отменяется.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2016 по делу в„– А53-25518/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------