АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 января 2016 г. по делу в„– А53-12298/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 22 января 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - прокуратуры Ростовской области - Солдатова С.А. (удостоверение <...>), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации Красносулинского района Ростовской области (ИНН 6148005890, ОГРН 1036148002582), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации Красносулинского района Ростовской области на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2015 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Илюшин Т.Г.) по делу в„– А53-12298/2015, установил следующее.
Прокуратура Ростовской области (далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области к администрации Красносулинского района Ростовской области (далее - администрация) с заявлением о признании незаконным бездействия, выраженного в неисполнении обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования Красносулинский район.
Требования обоснованы ссылками на часть 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 в„– 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) и части 2 - 5 статьи 4 Федерального закона от 07.05.2013 в„– 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 98-ФЗ). Прокуратура указывает, что органы местного самоуправления не выполнили предусмотренную Законом в„– 98-ФЗ обязанность в срок до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе. Бездействие администрации незаконно и нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, лишенных возможности обращаться за разрешениями на эксплуатацию рекламных конструкций в порядке, установленном соответствующей схемой размещения рекламных конструкций.Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21.07.2015 (судья Пименов С.В.) в удовлетворении требований отказано.
Суд установил, что администрация постановлением от 11.04.2014 в„– 423 "Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций" (далее - постановление от 11.04.2014 в„– 423) утвердила схему размещения 97 рекламных конструкций (вдоль автомобильной дороги М-4 "Дон") на территории Красносулинского района, а также типы рекламных конструкций. Постановление от 11.04.2014 в„– 423 опубликовано в газете "Краснодарский вестник" 01.05.2014 в„– 17 (специальный выпуск). Поскольку схема размещения рекламных конструкций администрацией утверждена и опубликована, предусмотренная частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе процедура публичным органом реализована. Довод прокуратуры о том, что согласно статье 1 устава муниципального образования Красносулинский район, в состав муниципального образования входит 15 муниципальных образований, не все территории которых входят в утвержденную постановлением от 11.04.2014 в„– 423 схему размещения рекламных конструкций, судом отклонен в связи с необоснованностью. Положения Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ) и Закона о рекламе направлены на определение мест размещения рекламных конструкций, их типа и видов в соответствии с территориальным планированием (при соблюдении внешнего архитектурного облика застройки, градостроительных норм (правил) и требований безопасности). Закон о рекламе не содержит указания на территориальный охват схемой размещения рекламных конструкций всей территории соответствующего муниципального образования. Кроме этого, нормами Закона о рекламе предусмотрена возможность внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций (т. 1, л. д. 96).
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2015 решение от 21.07.2015 отменено, требования прокуратуры удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в неисполнении обязанностей по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования Красносулинский район.
При проверке доводов прокуратуры апелляционный суд исходил из того, что администрация не представила в материалы дела доказательств, подтверждающих невозможность своевременного утверждения схемы размещения рекламных конструкций. Вывод суда первой инстанции о том, что обязанность утверждения органом местного самоуправления схемы размещения рекламных конструкций на всей территории муниципального образования не основана на законе, не соответствует содержанию норм Закона о рекламе и Закона в„– 98-ФЗ. На органы местного самоуправления возложена обязанность по утверждению (в срок до 01.01.2014) на территории соответствующих муниципальных образований схем размещения рекламных конструкций. Выводы суда первой инстанции противоречат также фактически сложившимся правоотношениям в указанной сфере на территории Красносулинского района. Материалы дела подтверждают, что администрацией выданы разрешения на установку рекламных конструкций (в том числе после 01.01.2014) в местах, не входящих в границы схемы размещения рекламных конструкций, утвержденной постановлением от 11.04.2014 в„– 423. Бездействие органа местного самоуправления нарушает права граждан в получении разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в порядке, предусмотренном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе и пунктом 5 статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ. Поэтому апелляционный суд на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признал бездействие администрации, выраженное в неисполнении обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, незаконным (т. 2, л. д. 69).
Администрация обжаловала апелляционное постановление от 21.07.2015 в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанный судебный акт отменить, оставить в силе решение от 21.07.2015, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судом норм материального и процессуального права. Жалоба мотивирована следующим. К вопросам местного значения муниципального района относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе. Администрация представила в суд первой инстанции опубликованное в газете "Красносулинский вестник" постановление от 11.04.2014 в„– 423 об утверждении схемы размещения рекламных конструкций и типов рекламных конструкций на территории Красносулинского района. Утвержденной схемой определено 97 мест, на которых допускается размещение рекламных конструкций на территории Красносулинского района (состоящего из 15 городских и сельских поселений). Вывод суда апелляционной инстанции о том, что данным постановлением определена только часть из возможных мест, где установка рекламных конструкций допустима, не основан на нормах права, поскольку законодательством о рекламе не установлены обязательные требования, предъявляемые к количеству и расположению мест размещения рекламных конструкций. Правом определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования (части территории), в том числе требования к таким рекламным конструкциям, наделены органы местного самоуправления муниципальных районов. В связи с принятием постановления от 11.04.2014 в„– 423 оснований для вывода о бездействии органа местного самоуправления не имеется. В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 в„– 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что бездействию относится неисполнение публичным органом (должностным лицом), государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Решение публичных органов (должностных лиц) содержит властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Статьей 2 Закона в„– 131-ФЗ муниципальным правовым актом признается решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Таким образом, решение органа местного самоуправления, принятое в форме постановления, не может быть отнесено к бездействию. Кроме того, не соответствующий закону (иному нормативному правовому акту) и нарушающий права (интересы) неограниченного круга лиц нормативный правовой акт органа местного самоуправления может быть оспорен в судебном порядке. Однако постановление от 11.04.2014 в„– 423 в судебном порядке не оспорено. Установленные апелляционным судом обстоятельства, связанные с выдачей разрешений на установку рекламных конструкций, не включенных в утвержденную схему размещения, также не могут свидетельствовать о бездействии уполномоченных органов.
Прокуратура в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность апелляционного постановления. Закон о рекламе не предусматривает возможности утверждения выборочной схемы размещения рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования, в том числе путем определения местоположения рекламных конструкций на отдельных его территориях (на конкретной улице, вдоль автомобильной дороги). Администрацией допущено бездействие, выразившееся в неутверждении единой схемы рекламных конструкций, размещаемых на территории поселений, входящих в состав муниципального образования Красносулинский район. Администрацией в период с 2011 года по настоящее время выдано 27 разрешений на установку рекламных конструкций, из них 19 - после 01.01.2014. Ни одна из установленных рекламных конструкций не включена в схему, на которую ссылается заявитель жалобы (постановление от 11.04.2014 в„– 423). Такое стихийное (не урегулированное схемой) размещенных рекламных конструкций не позволяет сделать вывод о соответствии мест их размещения документам территориального планирования и соблюдении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм (правил), а также требований безопасности. Возложенная на орган местного самоуправления обязанность по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, установленная частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (Законом в„– 98-ФЗ) не исполнена. Довод о возможности поэтапного утверждения схемы размещения рекламных конструкций (путем внесения дополнений в существующую схему) противоречит положениям законодательства о рекламе, требующим утверждать такую схему в установленном порядке и сроки (до 01.01.2014).
В судебном заседании представитель прокуратуры возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие постановления суда апелляционной инстанции нормам Закона о рекламе и Закона в„– 98-ФЗ, а также материалам дела.
Администрация, извещенная о времени и месте судебного заседания, явку представителя в окружной суд не обеспечила.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителя прокуратуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.
Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на требование прокуратуры от 27.03.2015 в„– 07-05-2015/533 администрация направила письмо от 07.04.2015 в„– 04-01/185. В нем указано, что схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности на территории г. Красный Сулин и Красносулинского района отсутствует. Полномочия по подготовке данной схемы закреплены за главным архитектором администрации Красносулинского района. В настоящий момент должность главного архитектора администрации вакантна (т. 1, л. д. 9, 10).
Постановлением от 11.04.2014 в„– 423 утверждена схема размещения 97 рекламных конструкций (вдоль автомобильной дороги М-4 "Дон") на территории Красносулинского района км 944+500 - км 998+000 (полоса отвода, придорожная полоса), утверждены типы рекламных конструкций (т. 1, л. д. 54-59). В газете "Краснодарский вестник" (специальный выпуск; т. 1, л. д. 61 - 63) постановление администрации от 11.04.2014 в„– 423 опубликовано 01.05.2014 в„– 17 (2909).
Полагая, что бездействие администрации по вопросу об утверждении в установленном порядке (в срок до 01.01.2014) схемы размещения рекламных конструкций незаконно, прокуратура обратилась в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.
Прокуратура вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если она полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).
Порядок размещения и эксплуатации рекламных конструкций урегулирован в статье 19 Закона о рекламе.
Федеральным законом в„– 98-ФЗ в Закон о рекламе внесен ряд дополнений (изменений), в частности в статью 19 введена часть 5.8. В ней предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Законом в„– 98-ФЗ внесены изменения и в пункт 15.1 части 1 статьи 15 Закона в„– 131-ФЗ. К вопросам местного значения муниципального района относится не только выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, но и утверждение схемы размещения рекламных конструкций. Указанные действия осуществляются в соответствии с Законом о рекламе.
Пунктом 2 статьи 4 Закона 98-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность утвердить (в срок до 01.01.2014) схемы размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе.
До дня утверждения схем размещения рекламных конструкций органами местного самоуправления применяется действовавший до дня вступления в силу Закона в„– 98-ФЗ порядок размещения рекламных конструкций (пункт 4).
С 01.01.2014 выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, допускается только при наличии утвержденных в установленном порядке соответствующих схем размещения рекламных конструкций (пункт 5 статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ).
Суд первой инстанции при разрешении спора пришел к выводу о том, что схема размещения 97 рекламных конструкций (в полосе отвода и придорожной полосе автомобильной дороги М-4 "Дон") администрацией утверждена (постановление от 11.04.2014 в„– 423) и опубликована (газета "Краснодарский вестник" 01.05.2014 в„– 17). Следовательно, оснований для вывода о незаконном бездействии органов местного самоуправления не имеется. Закон о рекламе не содержит указания на необходимость утверждения единой схемы размещения рекламных конструкций на всей территории соответствующего муниципального образования. Кроме этого, нормами Закона о рекламе предусмотрена возможность внесения изменений в схему размещения. Поэтому суд отказал прокуратуре в удовлетворении заявленных требований.Суд апелляционной инстанции признал ошибочным вывод суда первой инстанции о соблюдении органом местного самоуправления требований статьи 19 Закона о рекламе и положений статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ. В срок до 01.01.2014 схема размещения рекламных конструкций (как документ, определяющий места размещения рекламных конструкций, их типы (виды), а также соответствующий документам территориального планирования, обеспечивающий соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм (правил) и требований безопасности) на территории муниципального образования Красносулинский район не утверждена. В утвержденной постановлением от 11.04.2014 в„– 423 схеме определена только часть из возможных мест, где установка рекламных конструкций допустима, учитывая, что в состав муниципального образования входит 15 городских и сельских поселений. Следовательно, имеет место (доказано) незаконное бездействие администрации, выразившееся в неутверждении в установленном порядке (в срок до 01.01.2014) схемы как документа, определяющего места размещения рекламных конструкций (их типы и виды) на территории муниципального образования. Вывод суда первой инстанции о том, что Законом о рекламе не предусмотрена обязанность по утверждению органом местного самоуправления схемы размещения рекламных конструкций на всей территории муниципального образования не соответствует содержанию части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе, статье 4 Закона в„– 94-ФЗ. Противоречит данный вывод и фактически сложившимся отношениям в указанной сфере на территории Красносулинского района. Материалами дела подтверждается, что администрацией выданы (в том числе и после 01.01.2014) разрешения на установку рекламных конструкций в местах, не относящихся к схеме размещения рекламных конструкций, утвержденной постановлением от 11.04.2014 в„– 423. Исходя из установленных обстоятельств и руководствуясь положениями статей 198, 200 и 201 Кодекса, суд апелляционной инстанции признал бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в неисполнении обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования Красносулинский район незаконным.
В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
В кассационной жалобе администрация приводит доводы о том, что обязанность по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования Красносулинский район исполнена (постановление от 11.04.2014 в„– 423). Поэтому суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для вывода о незаконном бездействии органа местного самоуправления. Вывод апелляционного суда о том, что администрацией определена только часть мест для установки рекламных конструкций, не основан на нормах Закона о рекламе, которым не установлены обязательные требования, предъявляемые к количеству и расположению мест размещения рекламных конструкций. Кроме этого, нормами Закона о рекламе предусмотрена возможность внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций. Приведенные доводы признаются окружным судом ошибочными.
Из буквального содержания норм статьи 19 Закона о рекламе и положений статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ следует, что органом местного самоуправления муниципального района (городского округа) утверждается единая схема размещения рекламных конструкций как документ, определяющий места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Утвержденная (на территории муниципального образования) схема должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности. Такая (единая) схема содержит в себе карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. При этом с 01.01.2014 выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях (ином недвижимом имуществе), находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, допускается только при наличии утвержденной схемы размещения рекламных конструкций в соответствующем муниципальном образовании. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на государственном или муниципальном объекте недвижимости должны проводиться уполномоченными органами только в отношении тех рекламных конструкций, которые предусмотрены в схеме их размещения. В случае размещения и эксплуатации рекламной конструкции, не соответствующей схеме, разрешение на ее размещение и эксплуатацию может быть признано недействительным по решению суда.
Анализ правовых норм, содержащихся в Законе в„– 98-ФЗ и Законе о рекламе, позволяет сделать вывод о том, что законодатель, вводя данные нормы, не предполагал поэтапное утверждение органами местного самоуправления схем размещения рекламных конструкций (на территории одной улицы, нескольких кварталов в поселении, либо на части населенного пункта в муниципальном образовании). Органам местного самоуправления предписано утвердить на соответствующей территории единый документ, определяющий места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается в данных местах.
Схожее правовое регулирование ранее применено законодателем в Федеральном законе от 28.12.2009 в„– 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статья 10 которого определяет особенности размещения нестационарных торговых объектов. Размещение таких объектов на территории муниципальных образований осуществляется в соответствии со схемой размещения, которая разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По смыслу норм статьи 10 названного Закона схема размещения нестационарных торговых объектов также является единой (не предполагается постепенное утверждение органом местного самоуправления схем размещения применительно к отдельным улицам или административным районам населенного пункта).
Поскольку администрация не выполнила требования статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ, что нарушает права (интересы) неопределенного круга лиц (претендентов на участие в торгах на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций), суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных прокуратурой требований.
Окружной суд не усматривает оснований для отмены постановления от 07.10.2015 по доводам, приведенным в жалобе. Правильность судебных выводов администрацией не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием для отмены судебного акта. Нормы материального права при рассмотрении дела применены судом апелляционной инстанции правильно, изложенные в обжалуемом акте выводы соответствуют материалам дела и обстоятельствам спора. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.
В соответствии с пунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2015 по делу в„– А53-12298/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------