АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 ноября 2016 г. по делу в„– А25-914/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 18 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Епифановым М.В., при организации видео-конференц-связи Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики в составе судьи Байчоровой Ф.Б., при участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Гипскарьерстрой" (ИНН 3441032964, ОГРН 1073459009469) - Козловой Е.П. (доверенность от 09.07.2015), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - министерства имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики (ИНН 0917012783, ОГРН 1080917004850) - Курчуба В.М. (доверенность от 06.10.2016), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики, администрация Исправненского сельского поселения, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу министерства имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 22.03.2016 (судья Байчорова Ф.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2016 (судьи Сулейманов З.М., Луговая Ю.Б., Марченко О.В.) по делу в„– А25-914/2015, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Гипскарьерстрой" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к министерству имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики (далее - министерство) о признании незаконным изложенного в письмах от 26.02.2015 в„– 404-03/РА и от 04.12.2015 в„– 3178-03 решения об отказе в переводе земельных участков площадью 594 648 кв. м с кадастровым номером 09:06:0010301:70 и площадью 70 тыс. кв. м с кадастровым номером 09:06:0010301:68, расположенных по адресам: Карачаево-Черкесская Республика, Зеленчукский район, участок СПК "Исправная", поля в„– 20, 68, (далее - земельный участки) из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - категория земель промышленности) в целях добычи полезных ископаемых (гипса), о понуждении к осуществлению такого перевода (с учетом изменения предмета заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс). К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики, администрация Исправненского сельского поселения (далее - администрация района, администрация поселения).
Решением Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 22.03.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2016, заявление удовлетворено со следующей мотивировкой. Несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования не препятствует переводу земельных участков из одной категории в другую. Действие градостроительного регламента на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых, не распространяется. Использование земельных участков должно осуществляться в соответствии с законодательством о недрах. Перевод находящегося в частной собственности земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такой перевод может быть осуществлен в случае предполагаемого использования земельных участков для добычи полезных ископаемых и при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. При принятии оспариваемых решений министерство не учло требования законодательства о недрах, наличие утвержденного и согласованного проекта рекультивации земель.
Министерство обжаловало решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 22.03.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2016 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Испрашиваемым целевым назначением земельных участков является геологическое изучение, добыча и переработка гипса, что не соответствует утвержденными документами территориального планирования, по сведениям которых земельные участки находятся на землях сельскохозяйственного назначения с особыми условиями использования (карст). Данные обстоятельства препятствуют переводу земельных участков из одной категории в другую. В отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования не устанавливаются, что исключает возможность использования указанных земель для застройки и эксплуатации объектов строительства, а также изменения вида разрешенного использования. Правовым режимом сельскохозяйственных угодий преследуется цель охраны указанных земель и недопущения их выведения из сельскохозяйственного оборота. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется на основании поступивших предложений об изменении границ территориальных зон и градостроительных регламентов. Внесение изменений в документы территориального планирования должно предшествовать изменению целевое назначение земельных участков (их переводу из одной категории в другую). Земельные участки имеют сельскохозяйственное назначение и не предоставлялись обществу для добычи полезных ископаемых. В отзыве на кассационную жалобу общество настаивает на законности и обоснованности обжалуемых актов судов первой и апелляционной инстанций.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей общества и министерства, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что правопредшественнику обществу выдана лицензия от 30.04.2008 серии ЧЕР в„– 80029 ТР на пользование недрами для геологического изучения, добычи и переработки гипсов на участке Зеленчукского проявления, расположенном в Зеленчукском районе Карачаево-Черкесской Республики, со сроком действия до 30.04.2033. По лицензионному соглашению общество обязано до 01.05.2015 произвести перевод земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.
В границах горного отвода месторождения гипсового камня Зеленчукского проявления расположены принадлежащие обществу на праве собственности земельные участки (записи с регистрационными номерами 09-09-02/091/2008-976, 09-09-02/084/2008-779 о праве собственности общества на земельные участки внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый государственный реестр прав) 11.01.2009 и 20.11.2008. Земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - правительство) и правопредшественник общества заключили соглашение от 04.12.2012 в„– 111 о взаимодействии при реализации инвестиционного проекта по организации добычи и дробления гипсового камня на участке Зеленчукского проявления, строительству комплекса по производству строительных материалов на основе гипсового вяжущего в Зеленчукского районе Карачаево-Черкесской Республики. Правительство обязалось содействовать переводу земельных участков в границах месторождения гипсового камня из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в целях организации добычи полезных ископаемых (гипса).
Общество обратилось в министерство с ходатайством от 17.12.2014 в„– 62н о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности с целью добычи полезных ископаемых, приложив проект рекультивации земель. На выраженный в письме от 13.02.2015 в„– 317-03/РА запрос министерства о соответствии испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования Зеленчукского района администрация района письмом от 24.02.2015 в„– 01-239 сообщила о нахождении земельных участков, согласно утвержденными документами территориального планирования, на землях сельскохозяйственного назначения с особыми условиями использования (карст). Письмом от 26.02.2015 в„– 404-03/РА министерство известило общество о принятом решении об отказе в удовлетворении ходатайства о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории Зеленчукского муниципального района.
К повторному аналогичному ходатайству от 12.10.2015 общество приложило нотариально заверенные копии письма Совета Исправненского сельского поселения от 11.08.2015 в„– 32 и письма администрации района от 27.08.2015 в„– 01-1318, обоснование перевода земель от 09.10.2015, согласие на перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую от 09.10.2015, выписку из Единого государственного реестра юридических лиц от 12.10.2015 в„– ЮЭ9965-15-1016978. Письмом от 02.12.2015 в„– 3178-03 министерство повторно сообщило обществу об отказе в удовлетворении ходатайства по тем же основаниям, что явилось причиной обращения общества в арбитражный суд.
Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) основывается на принципах, согласно которым изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается (запрещается) в установленном федеральными законами порядке, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статья 1). К отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах (статья 3). По целевому назначению земли могут относиться, в том числе к категориям земель сельскохозяйственного назначения и земель промышленности (статья 7). Перевод земель, находящихся в частной собственности и относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в другую категорию осуществляется региональными органами исполнительной власти в установленном федеральными законами порядке, а нарушение такого порядка является основанием признания соответствующих актов недействительными (статья 8). В составе земель сельскохозяйственного назначения, которыми признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, выделяются сельскохозяйственные угодья (статья 77). Сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (статья 79).
Федеральным законом от 21.12.2004 в„– 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон в„– 172-ФЗ) осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую. Исполнительным органом государственной власти принимается акт об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статьи 3, 4). Особенностью перевода земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию является то, что такой перевод допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7).
Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) в составе документов территориального планирования муниципальных образований названа схема территориального планирования муниципального района, порядок подготовки изменений которой и их внесения устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления (статья 18). Схема территориального планирования муниципального района содержит карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на них планируется размещение объектов местного значения, на которой отображаются границы и описание названных зон с указанием планируемых для размещения объектов местного значения. К схеме прилагается обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования с отображением в виде карт зон с особыми условиями использования территорий (статья 19). Внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района, а подготовка проекта таких изменений осуществляется с учетом предложений заинтересованных лиц. Последние вправе представить свои предложения по названному проекту (статья 20). Проект схемы (ее изменений) подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в случаях планируемого размещения объектов, которые могут оказать негативное воздействие на находящиеся в федеральной собственности водные объекты, а с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, - при возможном негативном воздействии данных объектов на окружающую среду на территориях таких поселений (статья 21).
Установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования является результатом формального соотнесения испрашиваемого целевого назначения земель с планируемым их использованием. Повторное рассмотрение ходатайства заинтересованного лица о переводе земельных участков из одной категории в другую возможно только после устранения выявленного несоответствия путем внесения соответствующих изменений в схему территориального планирования муниципального района. Аналогичный правовой подход поддерживается высшей судебной инстанцией (определения Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2015 в„– 307-КГ14-6512, от 01.10.2014 в„– 91-АПГ14-1).
При вынесении обжалуемых судебных актов, суды первой и апелляционной инстанций не дали надлежащей оценки доводам министерства о несоответствии испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования Зеленчукского муниципального района, по названным документам не установили расположение земельных участков по отношению к установленным функциональным зонам, на которых запланировано размещение объектов местного значения, в том числе указанного в утвержденной Советом Зеленчукского муниципального района от 13.04.2013 в„– 267 в редакции решения от 18.07.2013 в„– 278 схеме территориального планирования Зеленчукского муниципального района завода по производству гипса в ст. Исправной (пункт 31). Судами не исследован и не оценен раздел проектной документации, содержащий проект рекультивации земель, не установлена его относимость к рассматриваемым земельным участкам. В деле также отсутствуют доказательства внесения в документы территориального планирования района по инициативе общества изменений, предусматривающих использование территории, в границах которой расположены земельные участки, в целях добычи полезных ископаемых, согласования таких изменений с учетом возможного негативного воздействия соответствующей деятельности общества на водные объекты, на окружающую среду.
Без установления и оценки названных обстоятельств содержащиеся в обжалуемых судебных актах выводы о том, что несоответствие испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования не препятствует переводу земельных участков из одной категории в другую, что такой перевод может быть осуществлен в рассматриваемом случае только на основании предполагаемого использования земельных участков для добычи полезных ископаемых и утвержденного проекта рекультивации земель, что оспариваемые решения министерства противоречат законодательству о недрах, не могут быть признаны соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, при необходимости рассмотреть вопрос о назначении землеустроительной экспертизы, после чего принять законное и обоснованное решение.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 22.03.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2016 по делу в„– А25-914/2015 отменить.
Дело в„– А25-914/2015 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------