АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 ноября 2016 г. по делу в„– А32-726/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 1 ноября 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 8 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Трифоновой Л.А. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" (ИНН 2320172436, ОГРН 1092300000572) - генерального директора Самойловой Ю.А., Кузьминой А.А. (доверенность от 31.10.2016), Акимовой О.В. (доверенность от 13.10.2014), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю - Малыгиной Е.А (доверенность от 13.01.2016), Трефилова Э.Ю. (доверенность от 06.07.2016), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Южной транспортной прокуратуры - Иваненко Т.А. (доверенность от 19.10.2016), рассмотрев кассационные жалобы Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю и Автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.03.2016 (судья Хмелевцева А.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2016 (судьи Филимонова С.С., Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу в„– А32-726/2016, установил следующее.
Автономная некоммерческая организация "Единая транспортная дирекция" (далее - дирекция) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о признании незаконным постановления от 16.12.2015 в„– 03-08/15-218 о привлечении дирекции к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 500 тыс. рублей штрафа.
Определением от 11.02.2016 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Южную транспортную прокуратуру (далее - прокуратура).
Решением суда от 16.03.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.07.2016, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности; прокуратура вынесла одно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении сразу по всем фактам нецелевого использования денежных средств без ссылки на совершение дирекцией 14 самостоятельных административных правонарушений и без выделения в самостоятельные составы административного правонарушения как в мотивировочной, так и в постановляющей части постановления; Кодексом не предусмотрено такое процессуальное действие как выделение самостоятельного дела из возбужденного дела об административном правонарушении; в рассматриваемом случае не предусмотрено назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении и обеспечения процессуальных прав привлекаемого к ответственности лица; у управления отсутствовали основания для квалификации каждого выявленного факта нецелевого использования денежных средств как самостоятельного административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса. Суд также пришел к выводу о наличии в деянии дирекции состава административного правонарушения.
Дирекция обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 16.03.2016 и постановление апелляционной инстанции от 07.07.2016 в части выводов о наличии в деянии дирекции состава правонарушения по статье 15.14 Кодекса, в оставшейся части судебные акты оставить без изменения, направить дело на новое рассмотрение Арбитражный суд Краснодарского края. Заявитель жалобы считает, что дирекция не является субъектом правонарушения, финансирование деятельности дирекции в г. Москва не является нецелевым расходованием бюджетных средств, расходование осуществлялось с заранее утвержденными статьями расходов, после зачисления денежных средств на счет московского филиала они фактически остались в ведении дирекции. Спорное перечисление денежных средств состоялось до заключения договора от 03.10.2014 в„– 3-с "О предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2014 году автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" (далее - договор от 03.10.2014 в„– 3-с) и даты издания постановления Правительства Российской Федерации от 24.09.2014 в„– 976 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации Программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (далее - постановление от 24.09.2014 в„– 976). Вина в совершении правонарушения отсутствует.
В отзыве на кассационную жалобу дирекции Управление Федерального казначейства по Краснодарскому краю (далее - УФК) и прокуратура считают судебные акты в обжалуемой части законными и обоснованными и просят кассационную жалобу дирекции оставить без удовлетворения.
В кассационной жалобе УФК просит отменить решение суда от 16.03.2016 и постановление апелляционной инстанции от 07.07.2016, принять по делу новый судебный акт, поскольку процессуальные нарушения, допущенные управлением, не имеют существенного характера, так как не запрещено как составление одного протокола по нескольким однородным административным правонарушениям, так и рассмотрение такого протокола по всем фактам административных правонарушений. Множественность платежно-расчетных операций по нецелевому расходованию средств свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. К ответственности лицо может быть привлечено за каждое правонарушение в отдельности.
Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.10.2016 удовлетворено ходатайство УФК о процессуальном правопреемстве, заинтересованным лицом по делу признано УФК.
В отзыве на кассационную жалобу УФК прокуратура считает судебные акты в обжалуемой части законными и обоснованными и просит кассационную жалобу УФК оставить без удовлетворения.
В судебном заседании представители дирекции, УФК, прокуратуры, поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах и отзывах на них.
Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, отзывов, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы не подлежат удовлетворению на основании следующего.
Как видно из материалов дела, в соответствии с поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 08.09.2015 в„– 23/1-263-2014 Южная транспортная прокуратура совместно с управлением в период с 08.09.2015 по 02.10.2015 провела проверку дирекции по вопросу законности расходования средств субсидий, выделенных из федерального бюджета в целях развития транспортной инфраструктуры Азово-Черноморского бассейна, обустройства Керченской паромной переправы, организации перевозок пассажиров и грузов на территорию Крымского полуострова, и установила, что в 2014-2015 годах дирекция осуществляла расходование средств федерального бюджета (средств субсидии) не по целевому назначению.
Прокуратура в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 28.4 Кодекса, возбудила в отношении дирекции постановлением от 16.11.2015 дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса. Материалы проверки вместе с постановлением прокуратуры от 16.11.2015 направлены управлению.
Постановлением управления от 16.12.2015 в„– 03-08/15-218 дирекция признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса, в виде 500 тыс. рублей штрафа.
Полагая, что постановление управления является незаконным, дирекция обратилась в арбитражный суд с заявлением.
Действовавшая до 04.08.2013 редакция статьи 15.14 Кодекса предусматривала административную ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержало уголовно наказуемого деяния. Перечень получателей бюджетных средств определен статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Федеральным законом от 23.07.2013 в„– 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 252-ФЗ) Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен главой 30.
На основании статьи 306.4 главы 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона в„– 252-ФЗ в статью 15.14 Кодекса внесены изменения, согласно которым нецелевым использованием бюджетных средств теперь признается действие, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Указанные изменения вступили в силу с 04.08.2013 (часть 1 статьи 5 Закона в„– 252-ФЗ), т.е. с этой даты субъектом состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса, являются не только получатели бюджетных средств, но и иные получатели средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе по договору (соглашению).
В соответствии с частью 7 статьи 7 Федерального закона от 02.12.2013 в„– 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" порядок предоставления юридическим лицам субсидий устанавливался Правительством Российской Федерации. Согласно приложению к указанному Закону выделение субсидий предусмотрено дирекции в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации Программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".
Дирекция является не имеющей членства унитарной некоммерческой организацией, созданной юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов для достижения целей, предусмотренных уставом, утвержденным решением Наблюдательного совета (протокол от 25.09.2014 в„– 82).
В соответствии с подпунктом 3.1.2 Устава целями создания и деятельности дирекции являются, в том числе, организация перевозок пассажиров, а также обеспечение контроля и проектирование, строительство и реконструкция объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского, речного транспорта в регионах Азово-Черноморского бассейна.
В соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 11.03.2014 в„– ДК-П9-1642 на дирекцию возложены полномочия по организации грузовых и пассажирских перевозок через Керченский пролив.
Согласно письму Минтранса России от 13.08.2015 в„– ОБ-30/10341 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2010 в„– 1100 "Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета автономной некоммерческой организации "Транспортная дирекция" в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации Программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" дирекции в 2014 году предоставлена субсидия на мероприятия, связанные с подготовкой и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи.
В связи с завершением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и возложением на дирекцию функции по организации поставок материально-технических ресурсов и перевозок пассажиров, а также обеспечение контроля и проектирования, строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского, речного транспорта в регионах Азово-Черноморского бассейна поручением Правительства Российской Федерации от 11.03.2014 в„– ДК-П9-1642 одобрено осуществление указанной деятельности дирекции в рамках выделенного финансирования (в том числе по состоянию на 11.03.2014).
После издания постановления от 24.09.2014 в„– 976, предусматривающего возможность расходования субсидии дирекцией на выполнение мероприятий, связанных с развитием Керченской паромной переправы, во исполнение пункта 4 данного постановления между Минтрансом России и дирекцией заключен договор от 03.10.2014 в„– 3-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2014 году.
В силу подпункта 2.3.3 указанного договора дирекция обязана обеспечить целевое использование субсидий на финансирование расходов, связанных с реализацией мероприятий, указанных в пункте 1.1 договора. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных договором, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, что не противоречит статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Получение субсидий из федерального бюджета для дирекции до вынесения постановления от 24.09.2014 в„– 976, а также договора от 03.10.2014 в„– 3-с предусмотрено договорами от 25.03.2014 в„– 1-с и от 19.08.2014 в„– 2-с во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2010 в„– 1100 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета".
Из изложенного следует, что дирекция является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса.
Одним из принципов бюджетного устройства Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Из статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Согласно постановлению Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 в„– 3-АД09-3 "принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденных постановлением от 24.09.2014 в„– 976, а также на основании договоров в 2014-2015 годах дирекция являлась получателем субсидии (средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации) для финансового обеспечения деятельности по реализации следующих мероприятий, включенных в утвержденные наблюдательным советом организации план деятельности и финансовый план:
- выполнение обязательств, возникающих из договоров (соглашений), заключенных организацией в рамках подготовки и проведения XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи;
- содержание объектов, построенных в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 в„– 991 "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта", правообладателем которых является организация;
- организация поставок материально-технических ресурсов и перевозок пассажиров, а также обеспечение контроля и проектирование, строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта в регионах Азово-Черноморского бассейна;
Средства на указанный план выделены по договору от 03.10.2014 в„– 3-с. Предметом данных договоров являются мероприятия, направленные на реализацию целей, определенных постановлением от 24.09.2014 в„– 976, включенные и утвержденные наблюдательным советом дирекции в план деятельности и финансовый план дирекции.
Материалами дела подтверждено, что перечисленные по платежному поручению от 11.03.2014 в„– 2629 со счета в„– 40703810938090000259 10 млн рублей средств федерального бюджета (средств субсидии) дирекция расходовала на содержание своего московского филиала, а именно: на оплату услуг парковки в г. Москве, изготовление визитных карточек, премии по полису ОСАГО, мойку автомобилей, охрану и уборку офисных помещений, обслуживание приборов учета. Данные обстоятельства дирекция не отрицает, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.
Проанализировав цели создания филиала в городе Москве, характера фактических расходов, а также содержание постановления от 24.09.2014 в„– 976, судебные инстанции пришли к выводу о том, что использование средств субсидии в этой части не соответствует требованиям статей 38, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а соответствующие операции являются нецелевым расходованием бюджетных средств и, следовательно, образуют объективную сторону правонарушения по статье 15.14 Кодекса.
Судебные инстанции правомерно отклонили довод дирекции о том, что без содержания филиала в городе Москве она не может исполнять свои функции, возложенные на нее постановлением от 24.09.2014 в„– 976. Данная позиция дирекции не опровергает факт нецелевого использования бюджетных средств и не свидетельствует об отсутствии в деянии дирекции состава вменяемого ей правонарушения. Оснований для переоценки данного вывода кассационный суд не усматривает.
Также необоснован довод дирекции об отсутствии нецелевого использования 10 млн рублей ввиду их получения до заключения договора от 03.10.2014 в„– 3-с.
По причине временного отсутствия правил предоставления субсидий из федерального бюджета дирекции в целях обеспечения бесперебойного функционирования Керченской паромной переправы и в связи со срочной необходимостью выполнения финансовых обязательств дирекции все полученные из федерального бюджета в качестве субсидий денежные средства, в том числе неизрасходованные средства, полученные до заключения договора от 03.10.2014 в„– 3-с, с учетом их восстановления на счет субсидии по данному договору (письмо Минтранса России от 13.08.2015 в„– ОБ-30/10341), могли быть израсходованы дирекцией только на цели, обозначенные в подпункте 1.1 договора. Представители дирекции в судебных заседаниях суда первой инстанции подтвердили, что спорное перечисление выполнено из средств субсидии.
При таких условиях суды правомерно признали, что в действиях дирекции имеется нецелевое использование бюджетных средств.
Вместе с тем, суд кассационной инстанции считает правильным вывод судов о том, что управление нарушило процедуру привлечения дирекции к административной ответственности.
Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, прокуратура возбудила одно дело в„– 03-08/15-212 по статье 15.14 Кодекса по конкретному деянию, заключающемуся в совершении дирекцией 14 расчетных операций, имеющих признаки нецелевого расходования бюджетных средств. Данное деяние квалифицировано прокуратурой как одно правонарушение, по которому составлено одно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в резолютивной части которого не содержится указание на возбуждение административных дел (производств) в отношении каждой расчетной операции. Управление на основании данного постановления назначило на 16.12.2015 рассмотрение одного дела в„– 03-08/15-212, рассмотрев которое вынесло 14 постановлений от 16.12.2015 о назначении административного наказания по каждой расчетной операции, в том числе оспариваемое постановление в„– 03-08/15-218, из содержания которого следует, что оно принято по итогам дела в„– 03-08/15-218, по которому постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или протокол об административном правонарушении не составлялись, дирекция о рассмотрении данного дела об административном правонарушении не уведомлялась.
Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса по делу об административном правонарушении должен быть составлен протокол, то есть каждое правонарушение фиксируется в отдельном протоколе. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса. Протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности.
Кодексом не предусмотрено такое процессуальное действие, как принятие отдельного постановления по делу, выделенному на стадии рассмотрения из возбужденного дела об административном правонарушении. В рассматриваемом случае не допускается назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) и обеспечения процессуальных прав привлекаемого к ответственности лица.
Вынесение постановления без соблюдения всех установленных законом требований к процедуре привлечения к административной ответственности является существенным нарушением, носящим неустранимый характер, не позволившим полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении.
В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 в„– 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", указанное нарушение процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности.
На основании изложенного судебные инстанции признали постановление от 16.12.2015 в„– 03-08/15-218 незаконным.
Основания для отмены обжалуемых судебных актов у кассационной инстанции в данном случае отсутствуют.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.03.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2016 по делу в„– А32-726/2016 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Т.В.ПРОКОФЬЕВА

Судьи
Л.А.ТРИФОНОВА
Л.А.ЧЕРНЫХ


------------------------------------------------------------------