АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 2016 г. по делу в„– А53-24928/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Калашниковой М.Г. и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172) - Нефедовой В.Н. (доверенность от 16.05.2016) и Ратниковой О.С. (доверенность от 16.02.2016), в отсутствие заявителя - Комитета по имущественным и земельным отношениям Администрации Аксайского района (ИНН 6102003080, ОГРН 1026100663984), третьих лиц: Администрации Щепкинского сельского поселения, общества с ограниченной ответственностью "Радуга", Гусаченко М.О., надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Комитета по имущественным и земельным отношениям Администрации Аксайского района на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2015 (судья Колесник И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2016 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу в„– А53-24928/2015, установил следующее.
Комитет по имущественным и земельным отношениям Администрации Аксайского района (далее - комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 04.09.2015 в„– 663/04 в части признания заявителя нарушившим часть 1 статьи 15, статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация Щепкинского сельского поселения (далее - администрация), ООО "Радуга" и Гусаченко М.О.
Решением суда от 23.12.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 07.03.2016, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы доказанностью в действиях комитета нарушений положений Закона о защите конкуренции.
В кассационной жалобе комитет просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. По мнению заявителя жалобы, суды неполно исследовали обстоятельства дела, неправильно применили нормы материального и процессуального права.
В отзыве на кассационную жалобу управление просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители управления поддержали доводы отзыва.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и отзыва, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, 18.03.2015 в управление поступило заявление гр. Гусаченко М.О. о нарушении антимонопольного законодательства при предоставлении и использовании земельных участков с кадастровым номером 61:02:0081301:111, расположенного по адресу: Аксайский район, п. Верхнетемерницкий, ул. Венеры, д. 44/9 (далее - земельный участок в„– 1) и с кадастровым номером 61:02:0081301:297, расположенного по адресу: Аксайский район, п. Верхнетемерницкий, ул. Венеры, д. 46 (далее - земельный участок в„– 2). Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении комитета, администрации и ООО "Радуга" дела в„– 663/04.
В ходе рассмотрения дела управление установило следующие обстоятельства.
Октябрьская сельская администрация Аксайского района Ростовской области (арендодатель) на основании своего распоряжения от 20.10.1998 в„– 125 заключила с гражданином Давтяном Х.С. (арендатором) договор от 23.08.1999 в„– 60 аренды земельного участка в„– 1 (далее - земельный участок в„– 1) для строительства жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства на срок до 23.08.2004. Земельный участок не освоен. По истечении срока действия указанного договора аренды, 27.09.2006 комитет на основании постановления Администрации Аксайского района Ростовской области от 27.04.2006 в„– 453 заключил с Давтяном Х.С. (арендатором) договор в„– 50 аренды земельного участка в„– 1 для строительства жилого дома на срок до 27.09.2055. В последующем права и обязанности по договору аренды от 27.09.2006 в„– 50 неоднократно передавались различным лицам: гражданину Котанджяну А.А. (22.08.2008), ООО АН "Мастер-Хаус" (09.11.2012) и ООО "Радуга" (12.08.2013). Строительство на земельном участке не велось. Таким образом, с 12.08.2013 по настоящее время арендатором земельного участка в„– 1 является ООО "Радуга".
Решением Собрания депутатов Щепкинского сельского поселения от 09.06.2012 в„– 181 утверждены Правила землепользования и застройки Щепкинского сельского поселения Аксайского района (далее - Правила землепользования). Согласно Правилам землепользования, к основным видам разрешенного использования земельного участка в„– 1 отнесены, в том числе: индивидуальные (одноквартирные) жилые дома; жилые дома блокированной застройки; малоэтажные многоквартирные дома. ООО "Радуга" 18.03.2014 обратилось в комитет по вопросу внесения изменений в договор аренды от 27.09.2006 в„– 50 в части изменения вида разрешенного использования земельного участка в„– 1 со "строительства жилого дома" на "малоэтажные многоквартирные дома" на основании кадастрового паспорта, выданного филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Ростовской области". После чего, в целях изменения вида разрешенного использования земельного участка в„– 1, комитет издал распоряжение от 28.04.2014 в„– 565, на основании которого с ООО "Радуга" заключено дополнительное соглашение от 28.04.2014 к договору аренды от 27.09.2006 в„– 50 и изменено целевое использование земельного участка в„– 1: "малоэтажные многоквартирные дома". 15 мая 2014 года администрация выдала ООО "Радуга" разрешение на строительство на земельном участке в„– 1 многоквартирного малоэтажного жилого дома. Таким образом, изменился правовой режим данного земельного участка, основным видом разрешенного использования которого стало использование для строительства многоквартирного жилого дома, что позволило ООО "Радуга" осуществить жилищное строительство без необходимости участия в торгах для получения соответствующих прав на земельный участок и поставило арендатора в более выгодные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами и ограничило конкуренцию на рынке строительства.
Кроме того, управление установило, что 09.12.2011 ООО СК "Мастер-Хаус" обратилось в Администрацию Аксайского района с заявлением предоставить земельный участок в„– 2 для строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани). На заседании градостроительно-инженерного совета Аксайского района от 15.12.2011 принято решение о возможности формирования и предоставления земельного участка в„– 2 для строительства общественной бани. Постановлением Администрации Аксайского района от 10.04.2012 в„– 286 утверждена схема расположения земельного участка в„– 2, предназначенного для строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани). На основании Распоряжения комитета района от 19.06.2012 в„– 577 назначен аукцион по продаже права аренды земельного участка в„– 2 для строительства общественной бани, в извещении о проведении которого было указано, что земельный участок в„– 2 предназначен для строительства объекта социально-бытового обслуживания (общественной бани). Согласно протоколу открытых аукционных торгов от 31.07.2012 победителем аукциона признано ООО СК "Мастер-Хаус". Комитет и ООО СК "Мастер-Хаус" заключили договор от 03.08.2012 в„– 176 аренды земельного участка в„– 2 для строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани) на срок до 02.08.2017.
08 июля 2013 года ООО СК "Мастер-Хаус" передало свои права и обязанности по договору аренды в„– 176 ООО "Радуга". Администрация 17.04.2014 выдала ООО "Радуга" разрешение на строительство на земельном участке в„– 2 общественной бани, а 06.11.2014 - разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), построенного на земельном участке в„– 2. ООО "Радуга" 21.11.2014 зарегистрировало право собственности на вышеуказанное нежилое здание (свидетельство 61-АИ 794706). Реализуя преимущественное право приобретения земельного участка собственником здания, расположенного на участке (статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации), ООО "Радуга" обратилось в комитет с заявлением о выкупе земельного участка в„– 2. В этой связи, на основании распоряжения комитета от 03.12.2014 в„– 1408, комитет и ООО "Радуга" заключили договор купли-продажи от 10.12.2014 в„– 42-П земельного участка в„– 2.
03 марта 2015 года администрация выдала ООО "Радуга" разрешение на реконструкцию нежилого здания, возведенного на земельном участке в„– 2, под трехэтажный многоквартирный жилой дом. Вместе с тем, на момент выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), построенного на земельном участке в„– 2 (06.11.2014), администрация обладала достоверной информацией о том, что ООО "Радуга" осуществляет строительство здания, несоответствующего требованиям ранее выданного разрешения на строительство (вместо одного этажа - три). Таким образом, 06.11.2014 администрация незаконно выдала ООО "Радуга" разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), а через 4 месяца, разрешение на реконструкцию нежилого здания, возведенного на земельном участке в„– 2, под трехэтажный многоквартирный жилой дом. В свою очередь 10.12.2014 комитет передал ООО "Радуга" земельный участок в„– 2 в собственность без проверки факта соответствия функционального назначения возведенного на нем зданиям тем целям, для которых был предоставлен данный участок в аренду, притом, что участок предоставлялся для строительства не любого нежилого здания, а для строительства именно общественной бани.
По результатам рассмотрения дела в„– 663/04 управление приняло решение от 14.05.2015 о признании комитета нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, комитет, администрация и ООО "Радуга" признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции.
Комитет, не согласившись с вынесенным решением управления в части, его касающейся, обратился в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции обоснованно исходили из следующего.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Аналогичная позиция содержится в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". В соответствии с частью 5 статьи 200 Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования. Таким образом, при решении вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду по договору, стороны связаны предписывающим действующим законодательством порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регламентированы в статье 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой, применительно к рассмотренной ситуации, предусмотрена продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства лишь на аукционах. Императивность данной нормы закона не допускает передачи органами местного самоуправления государственного или муниципального имущества отдельным хозяйствующим субъектам без осуществления публичной процедуры торгов, соблюдение которой направлено на расширение доступа участников рынка строительства к данному муниципальному имуществу и является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции. Предоставление недвижимости одному из претендентов без проведения торгов является передачей имущества в приоритетном порядке и создает дискриминационные условия деятельности для других лиц (участников рынка), которые имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества и могли бы приобрести его в аренду на общих условиях при проведении аукциона.
Суды установили, что земельный участок в„– 1 изначально (в 1998 и 2006 годах) предоставлялся для строительства индивидуального жилого дома (т.е. в целях ИЖС), впоследствии комитет изменил целевое назначение на строительство многоквартирного жилого дома посредством совершения согласованных действий заинтересованными лицами. Согласно пояснениям представителя комитета, основанием для заключения дополнительного соглашения от 28.04.2014 к договору аренды от 27.09.2006 в„– 50 послужил кадастровый паспорт, выданный 18.03.2014 ООО "Радуга" филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра по Ростовской области", в котором указан вид разрешенного использования земельного участка в„– 1: "малоэтажные многоквартирные дома".
В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" с заявлениями об учете изменений объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица. С заявлениями об учете изменений земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных на праве аренды (если соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет), вправе обратиться лица, обладающие этими земельными участками на указанном праве.
Суды установили, что кадастровый паспорт от 18.03.2014, представленный ООО "Радуга", не соответствовал требованиям договора аренды от 27.09.2006 в„– 50, поэтому комитет вправе был обратиться в орган кадастрового учета с заявлением о внесении изменений в государственный кадастр недвижимости в части изменения вида разрешенного использования земельного участка в„– 1 с "малоэтажные многоквартирные дома" на "индивидуальные (одноквартирные) жилые дома", поскольку последний указанный вид разрешенного использования соответствует не только принятым Правилам землепользования, но и требованиям договора аренды земельного участка в„– 1 от 27.09.2006 в„– 50. Вместе с тем, комитет заключил дополнительное соглашение от 28.04.2014 к договору аренды от 27.09.2006 в„– 50, которым изменилось целевое назначение земельного участка в„– 1.
Оценив указанные обстоятельства, суды пришли в обоснованному выводу о том, что изменение контрагентами в период арендных правоотношений правового режима земельного участка, основным видом разрешенного использования которого стало использование для строительства многоквартирного жилого дома, позволило ООО "Радуга" осуществить жилищное строительство без необходимости участия в торгах для получения соответствующих прав на земельный участок, чем поставило арендатора в более выгодные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами и ограничило конкуренцию на рынке строительства.
Суды, исследуя доводы заявителя об отсутствии со стороны комитета нарушений статьи 16 Закона о защите конкуренции также обоснованно исходили из следующего.
На основании статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Суды установили, что 09.12.2011 ООО СК "Мастер-Хаус" обратилось в администрацию с заявлением предоставить земельный участок в„– 2 для строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани). На основании Распоряжения комитета от 19.06.2012 в„– 577 назначен аукцион по продаже права аренды земельного участка в„– 2 для строительства общественной бани. Согласно протоколу открытых аукционных торгов от 31.07.2012 победителем аукциона признано ООО СК "Мастер-Хаус", с которым комитет 03.08.2012 заключил договор в„– 176 аренды земельного участка в„– 2 для строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани) на срок до 02.08.2017. Однако 08.07.2013 ООО СК "Мастер-Хаус" передало свои права и обязанности по договору аренды от 03.08.2012 в„– 176 ООО "Радуга". Администрация 17.04.2014 выдала ООО "Радуга" разрешение на строительство на земельном участке в„– 2 общественной бани, а 06.11.2014 - разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), построенного на земельном участке в„– 2.
ООО "Радуга" 21.11.2014 зарегистрировало право собственности на вышеуказанное нежилое здание (свидетельство 61-АИ 794706) и, реализуя преимущественное право приобретения земельного участка собственником здания, расположенного на данном участке (статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации), обратилось в комитет с заявлением о выкупе земельного участка в„– 2. 10 декабря 2014 года комитет и ООО "Радуга" заключили договор купли-продажи в„– 42-П земельного участка в„– 2. 03 марта 2015 года администрация выдала ООО "Радуга" разрешение на реконструкцию нежилого здания, возведенного на земельном участке в„– 2, под трехэтажный многоквартирный жилой дом. Вместе с тем, на момент принятия решения о проведении торгов по продаже права аренды земельного участка в„– 2 для строительства общественной бани уже действовали Правила землепользования, согласно которым "строительство общественной бани" не отнесено к основным видам разрешенного использования земельного участка в„– 2, к таким видам отнесено "строительство малоэтажных многоквартирных домов". Объекты социально-бытового назначения отнесены Правилами землепользования к условно-разрешенному виду использования земельного участка в„– 2, разрешение на которое дается по результатам публичных слушаний (статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Суды обоснованно исходили из того, что в момент принятия Правил землепользования торги на право заключения договора аренды земельного участка в„– 2 не были объявлены, поэтому комитет имел возможность обратиться в орган кадастрового учета с заявлением о внесении изменений в государственный кадастр недвижимости в части изменения вида разрешенного использования земельного участка в„– 2 со "строительства объекта социально-бытового назначения (общественной бани)" на "строительство малоэтажного многоквартирного жилого дома". При этом изменение вида разрешенного использования земельного участка в„– 2 на "строительство многоквартирного жилого дома" расширило бы круг потенциальных участников торгов на право заключения договора аренды земельного участка в„– 2.
Кроме того, суды учли, что согласно материалам судебного дела в„– 2-1676/2014, рассматриваемого в Аксайском районном суде Ростовской области по спорному вопросу с участием комитета имеется акт обследования земельного участка в„– 2, составленный администрацией и ООО "Радуга" от 08.10.2014, из которого следует, что на момент выдачи ООО "Радуга" разрешения на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), построенного на земельном участке в„– 2, администрация обладала достоверной информацией об осуществлении ООО "Радуга" строительства здания, не соответствующего требованиям ранее выданного разрешения на строительство. Однако при этом администрация незаконно выдала ООО "Радуга" разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания (общественной бани), а через 4 месяца, разрешение на реконструкцию нежилого здания, возведенного на земельном участке в„– 2, под трехэтажный многоквартирный жилой дом. В свою очередь 10.12.2014 комитет передал ООО "Радуга" земельный участок в„– 2 в собственность без проверки факта соответствия функционального назначения возведенного на нем зданиям тем целям, для которых был предоставлен данный участок в аренду.
Таким образом, оценив указанные обстоятельства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что земельный участок в„– 2 предоставлен ООО "Радуга" для строительства многоквартирного жилого дома в обход публичных процедур, предусмотренных частью 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в результате совершения комитетом, администрацией, ООО "Радуга" взаимосвязанных и согласованных действий. Следовательно, суды правомерно указали на доказанность управлением нарушений комитетом положений части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.
Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса) не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2016 по делу в„– А53-24928/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Е.В.АНДРЕЕВА

Судьи
М.Г.КАЛАШНИКОВА
Ю.В.МАЦКО


------------------------------------------------------------------