АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 августа 2016 г. по делу в„– А63-8550/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 1 августа 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мацко Ю.В., судей Денека И.М. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителей: территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края - Васильева М.Ю. (доверенность от 11.01.2016), министерства здравоохранения Ставропольского края - Войтенко Н.И. (доверенность от 11.01.2016), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Гритчина И.Н. (доверенность от 13.01.2016), рассмотрев кассационные жалобы территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края, министерства здравоохранения Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 19 февраля 2016 года (судья Тлябичева З.Р.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2016 года (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Белов Д.А.) по делу в„– А63-8550/2015, установил следующее.
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ставропольского края (далее - фонд), министерство здравоохранения Ставропольского края (далее - министерство) обратились в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) с заявлением о признании незаконным решения от 23 апреля 2015 года в„– 116 и предписаний от 23 апреля 2015 года в„– 21 и 22.Решением суда от 19 февраля 2016 года, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 10 мая 2016 года, в удовлетворении требований отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Министерство не разработало нормативный акт, определяющий порядок формирования территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС). Решения о предоставлении (или отказе в предоставлении) определенного объема медицинских услуг принимается комиссией по внутреннему убеждению и без учета необходимости обеспечения равного доступа медицинских организаций на соответствующий рынок.
В кассационной жалобе фонд просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что фонд не нарушал Правила обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 февраля 2011 года в„– 158н. Распределение объемов медицинской помощи является исключительно компетенцией комиссии. Является ошибочным вывод о том, что фонд распределяет объемы медицинской помощи по своему внутреннему убеждению. У фонда и министерства отсутствуют полномочия на разработку документов о порядке распределения объемов медицинской помощи.
В кассационной жалобе министерство просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, непосредственно федеральный законодатель установил процедуру распределения объемов медицинской помощи, которая не нарушена. Комиссия является коллегиальным органом, в котором, в частности, присутствуют представители медицинских организаций. Антимонопольный орган понуждает министерство превысить свои полномочия.
В отзыве на кассационные жалобы управление просит принятые судебные акты оставить без изменения.
В судебном заседании представители фонда и министерства поддержали доводы жалоб.
Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 в„– 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 326-ФЗ), Федеральным законом от 21.11.2011 в„– 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 16.07.1999 в„– 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", а также иными нормативными актами.
Так, в силу статьи 3 Закона в„– 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы ОМС и в установленных настоящим законом случаях в пределах базовой программы ОМС.
В соответствии со статьей 19 Закона в„– 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, составной частью которой является территориальная программа обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона в„– 323-ФЗ относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.
В силу частей 1 и 3 статьи 81 названного федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которые могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, только при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
На обязанность органов власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов в соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 года в„– 1273 (далее - Федеральная программа), указано и в разделе I Федеральной программы, которая устанавливает кроме прочего средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы финансирования.
В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Закона в„– 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.
Пунктом 8 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющегося приложением к Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 в„– 158н, установлено, что комиссия распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.
Критерии, подлежащие учету при распределении объемов предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования, изложены в Письме Минздрава России от 25.12.2012 в„– 11-9/10/2-5718 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".
Согласно пункту 5 раздела "Формирование территориальной программы ОМС" указанного письма при распределении объемов медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями учитывается, в том числе, фактическое (за предыдущий период) и расчетное потребление медицинской помощи застрахованными лицами по полу и возрасту.
В 2012 году в перечень медицинских организаций, установленный территориальной программой ОМС, включены только медицинские организации, оказывающие застрахованным лицам медицинскую помощь, и которым определены ее объемы в показателях, установленных базовой программой. В него не включены ряд организаций (из числа направивших в фонд уведомления о включении в реестр медицинских организаций, работающих в системе ОМС в 2012 году), не оказывающих медицинскую помощь, а только выполняющих лабораторно-диагностические исследования. Медицинским организациям, включенным в реестр медицинских организаций, осуществляющим деятельность в сфере ОМС, но не оказывающим застрахованным лицам медицинскую помощь по ОМС, объемы медицинской помощи не устанавливались.
При согласии медицинской организации-исполнителя, оказывающей диагностические услуги, объемы исследований устанавливаются комиссией, при этом соответствующие объемы медицинской помощи и финансовых средств исключаются из объемных показателей обратившейся в комиссию медицинской организации-заказчика. В этом случае по тарифам, установленным тарифным соглашением, выполненные исследования оплачиваются страховыми организациями или фондом непосредственно исполнителю, но только из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС на территории Ставропольского края.
При формировании плановых заданий в 2013 году по медицинским организациям, оказывающим диагностические услуги, средства на указанные цели были запланированы для АНМО "Ставропольский краевой клинический консультативно-диагностический центр", ООО "Центр клинической фармакологии и фармакотерапии", МБУЗ "Консультативно-диагностическая поликлиника" и ООО "Нано-Гистолог", в связи с обращениями в комиссию медицинских организаций-заказчиков с заявлениями о необходимости установления для них объема диагностических услуг по причине отсутствия их в медицинской организации или недостаточности.
Всеми остальными медицинскими организациями, не указанными в вышеперечисленном списке медицинских организаций-исполнителей, выполнение диагностических услуг для медицинских организаций-заказчиков осуществлялось на условиях заключаемых между ними договоров.
При формировании плановых заданий в 2014 году по медицинским организациям, оказывающим в рамках основной деятельности дополнительно отдельные диагностические услуги, средства на указанные цели были запланированы для АНМО "Ставропольский краевой клинический консультативно-диагностический центр", ГБУЗ СК "Городская клиническая консультативно-диагностическая поликлиника" и ООО "Центр клинической фармакологии и фармакотерапии", в связи с обращениями в комиссию медицинских организаций-заказчиков с заявлениями о необходимости установления для них объема диагностических услуг по причине отсутствия их в медицинских организациях или недостаточности.
Таким образом, медицинские организации-заказчики подавали в комиссию заявления об установлении для них объема диагностических услуг, так как не оказывали такие услуги или оказывали в недостаточном объеме. Возникшую потребность в услугах, оплачиваемую по системе ОМС, могли удовлетворить "сторонние" организации-исполнители, включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, но не оказывающих застрахованным лицам медицинскую помощь по ОМС. По мнению управления отсутствие прозрачного порядка отбора таких организаций явилось основанием для вынесения оспариваемых решения и предписаний.
Решением управления от 23.04.2015 в„– 116 министерство и фонд признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение министерства выразилось в непринятии мер по обеспечению развития конкуренции на рынке оказания медицинских услуг, оказываемых в рамках программы обязательного медицинского страхования. Нарушение фонда выразилось в создании условий оказания услуг в рамках программы обязательного медицинского страхования, ограничивающих конкуренцию.
Управление выдало предписания в„– 21 и 22 от 23.04.2015, которым обязало фонд и министерство в течение двух месяцев с момента получения предписания разработать предложения по утверждению нормативно установленного порядка распределения объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы, обеспечивающего условия недискриминационного доступа на указанный рынок всех заинтересованных медицинских организаций (в том числе диагностических услуг, оказываемых отдельно от основных медицинских услуг).
Антимонопольным органом установлено, что фондом при разработке территориальной программы не определены критерии распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями, которым не может быть определен объем медицинской помощи по показателям, установленным законом (например диагностика),
Суды признали правомерными выводы антимонопольного органа о наличии в бездействии министерства здравоохранения и фонда нарушений пункта 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ, в том числе пункта 8 указанной нормы, выразившихся в непредоставлении при разработке территориальной программы предложений по распределению объемов медицинской помощи (диагностические услуги) между медицинскими организациями на 2013 и 2014 годы, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС.
Бездействие (неопределение критериев распределения медицинской помощи -диагностические услуги) и невыполнение фондом и министерством здравоохранения своих полномочий по направлению предложений согласно пункту 8 Положения о комиссии привели к необоснованному распределению объемов медицинской помощи (диагностические услуги) между конкурентами одного товарного рынка (медицинскими организациями), в результате одному из участников рынка созданы преимущественные условия, поскольку выделены наибольшие объемы медицинской помощи, другим участникам - созданы дискриминационные условия, поскольку объемы не выделены вообще.
Суды пришли к выводу о соответствии решения антимонопольного органа и выданных на его основании предписаний положениям Федерального закона в„– 135-ФЗ и отказали в удовлетворении заявленных требований.
Вместе с тем, отказывая в удовлетворении требований министерства и фонда суды не учли следующее:
- такой критерий, как "потребности застрахованных лиц в медицинской помощи" для распределения объема диагностических услуг применению не подлежит, поскольку лаборатории, оказывающие только диагностические услуги, прием застрахованных лиц не ведут;
- лаборатории удовлетворяют потребности направляющих медицинских организаций в случае отсутствия у данных медицинских организаций возможности самим проводить лабораторные исследования, поэтому объем медицинской помощи для медицинской организации, оказывающей только диагностические услуги, определяется исходя из потребности медицинских организаций, у которых отсутствует возможность оказания в полном объеме диагностических услуг, а не из потребности застрахованных лиц в его услугах, как полагает управление;
- нормативными актами не установлена обязанность для Комиссии распределять объемы оказания медицинской помощи с целью обеспечения рентабельности деятельности коммерческих организаций, так как целью обязательного медицинского страхования является обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая (статья 20 Федерального закона в„– 326-ФЗ);
- управлением не представлено доказательств несоответствия распределенных Комиссией объемов медицинской помощи фактической потребности медицинских организаций, у которых отсутствует возможность самостоятельного осуществлять диагностические исследования, учитывая, что в адрес Комиссии, Территориального фонда, Министерства здравоохранения Ставропольского края от медицинских организаций, потребности которых обеспечивались Комиссией при распределении объемов медицинской помощи, не поступало обращений о том, что объемы, им выделенные, не отвечают их фактической потребности в диагностических услугах.
Материалы дела не содержат сведений, что комиссия необоснованно ограничивала доступ одних организаций, предоставляющих услуги диагностики, в пользу других.
Законодательство в сфере обязательного медицинского страхования не содержит положений, обязывающих заявителей (министерство и фонд) определить порядок распределения объемов медицинской помощи в виде диагностических услуг в рамках территориальной программы. Выдача предписания о необходимости разработки предложений в указанной области возлагает на заявителей обязанности, не предусмотренные действующим законодательством.
У управления отсутствовали основания для признания незаконными действий, соответствующих законодательству, а также для выдачи предписаний совершить действия при отсутствии такой обязанности в Законе.
Поскольку при рассмотрении дела судами установлены все обстоятельства по делу, но имеет место неправильное применение норм права, суд кассационной инстанции считает возможным отменить решение и постановление апелляционной инстанции и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 23 апреля 2015 года в„– 116 и предписания от 23 апреля 2015 года в„– 21 и 22.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 19 февраля 2016 года и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2016 года по делу в„– А63-8550/2015 отменить, заявленные требования удовлетворить.
Признать недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 23 апреля 2015 года в„– 116 и предписания от 23 апреля 2015 года в„– 21 и 22.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Ю.В.МАЦКО

Судьи
И.М.ДЕНЕКА
М.Г.КАЛАШНИКОВА


------------------------------------------------------------------