АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 мая 2016 г. по делу в„– А32-41167/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Рыжкова Ю.В., судей Бабаевой О.В. и Чесняк Н.В., при участии от заявителя - Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края (ИНН 2308120713, ОГРН 1062308024371) - Скотниковой Е.А. (доверенность от 18.02.2016), от третьего лица - администрации Краснодарского края (ИНН 2308038402, ОГРН 1022301224549) - Болдиной Н.В. (доверенность от 11.12.2015), в отсутствие Межрегионального территориального управления в Краснодарском крае Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ИНН 2310094757, ОГРН 1042305698907), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.11.2015 (судья Иванова Н.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2016 (судьи Сулименко О.А., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.) по делу в„– А32-41167/2014, установил следующее.
Министерство стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края (далее - министерство; правопредшественник Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, далее - департамент) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению в Краснодарском крае Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - управление Росфиннадзора) о признании недействительным представления от 27.06.2014 в„– 18-01-12/3299.
Требования мотивированы тем, что заявитель не допустил неэффективного расходования бюджетных средств и иных нарушений, указанных в представлении.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Краснодарского края (далее - администрация).
Решением от 11.11.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.02.2016, в удовлетворении заявления отказано. Суды сочли доказанными отмеченные в представлении недостижение заявителем показателей результативности, установленных в соглашении от 25.09.2013 в„– 099-МБ-В, неэффективное использование бюджетных средств, ненадлежащее оформление соответствующей отчетности в результате неотражения остатка субсидии. Субсидии некоторым юридическим лицам выданы необоснованно, поскольку эти организации имеют налоговую задолженность. Представление управления соответствует бюджетному законодательству. Из текста оспариваемого представления не следует, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.В кассационной жалобе департамент просит отменить судебные акты и удовлетворить заявление. По мнению заявителя, суд первой инстанции сделал выводы об отсутствии со стороны заявителя неэффективного использования бюджетных средств, однако не признал представление в указанной части недействительным, в связи с чем судебный акт является противоречивым. Вместе с тем суд апелляционной инстанции указал, что неосвоение бюджетных средств расценивается как их неэффективное использование. Неиспользованные остатки субсидии, предоставленной из федерального бюджета, возвращены департаментом в федеральный бюджет, поскольку отсутствовала необходимость в использовании всех денежных средств, выделенных по соглашению. Неосвоение бюджетных средств не может расцениваться как их неэффективное использование. Департаменту неправомерно вменены нарушения пункта 54 постановления Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 в„– 178 "О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства", поскольку субсидируемые организации предоставили полный пакет документов. Суд не принял во внимание, что департамент при принятии решения о предоставлении субсидий руководствовался предоставленными обществами документами, которые не вызывали сомнения в их подлинности и достоверности. Выводы судов об обоснованности вмененных департаменту нарушений в виде искаженных отчетных данных (неотражении остатков субсидий в размере 2 994 890 рублей 97 копеек) противоречат действующему законодательству, регулирующему порядок предоставления субсидии. В форме 16 приложения в„– 35 приказа Минэкономразвития России от 18.04.2011 в„– 176 "Об утверждении перечня форм и сроков предоставления документов, необходимых для получения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства и документов, подтверждающих осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии" отражаются фактические расходы с учетом неиспользованных средств, находящихся на счетах муниципальных образований. Остатки средств на 01.01.2014 в сумме 2 994 890 рублей 97 копеек отражены в форме 16 по состоянию на 01.01.2014, что не было учтено судами первой и апелляционной инстанции. Апелляционный суд, выйдя за пределы полномочий, установленных главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определил предоставленную департаментом бюджетную отчетность как бюджетное нарушение. Однако управление Росфиннадзора расценило те же действия как иные бюджетные правонарушения, что противоречит главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Управление уполномочено на выдачу по итогам проверки (ревизии) представления только в отношении обнаруженных бюджетных нарушений. Выдача представлений по устранению "нефинансовых нарушений" выходит за пределы полномочий Росфиннадзора. Действующее законодательство не содержит таких видов бюджетных нарушений как "неэффективное использование средств", "неправомерное расходование средств", "другие финансовые нарушения", о которых речь идет в спорном представлении. Доказательств совершения департаментом нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, управление в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представило. Департамент считает необоснованными утверждения судов о том, что вынесенное представление не нарушает права и законные интересы заявителя. Наличие в представлении положений общего характера делает его неисполнимым.
В отзыве администрация поддержала жалобу, отзыв от управления Росфиннадзора в суд не поступил.
Изучив материалы дела и выслушав представителей департамента и администрации, поддержавших свои доводы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении жалобы надлежит отказать.
Как видно из материалов дела, управление Росфиннадзора в период с 30.04.2014 по 04.06.2014 провело в министерстве проверку целевого использования субсидий, предоставляемых в 2012-2013 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.
Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.06.2014. По результатам проверки управление вынесло представление от 27.06.2014 в„– 18-01-12/3299.
Согласно акту и представлению управление Росфиннадзора указало министерству на неэффективное использование средств краевого и федерального бюджета. Денежные средства, выделенные из федерального бюджета, министерством не освоены; из краевого бюджета - освоены частично, в связи с чем не достигнуты значения показателей результативности предоставления субсидии. Кроме того, управление установило неправомерное расходование средств в связи с предоставлением субсидий ООО "Галактика", ООО "Кубаньсервис", ООО "Сити Кристалл". Для подтверждения информации по наличию (отсутствию) задолженности по налогам, сборам, пеням, штрафам в отношении 52 субъектов малого и среднего предпринимательства направлен запрос от 14.05.2014 в„– 18-01-10/2384 в Управление Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю. УФНС по Краснодарскому краю на запрос представлена информация от 28.05.2014 в„– 18-13/13795 о наличии неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, процентов, штрафов в отношении 14 субъектов малого и среднего предпринимательства. При этом выявлено несоответствие данных о наличии задолженности по налогам и сборам, пеням и штрафам, предоставленных в министерство, с данными, полученными при проведении встречных проверок, в том числе по трем названным субъектам малого и среднего предпринимательства. Министерству также вменено нарушение пункта 54 Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 в„– 178; подпункта 1.6.4 Порядка возмещения (субсидирования) из краевого бюджета части затрат по лизинговым платежам, понесенным субъектами малого и среднего предпринимательства и подпункта 1.7.5 Порядка возмещения (субсидирования) из краевого бюджета части затрат на уплату первого взноса при заключении договора финансовой аренды (лизинга), понесенных субъектами малого и среднего предпринимательства, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 04.06.2012 в„– 606 "Об утверждении долгосрочной краевой целевой программы "Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае на 2013-2017 годы". Общая сумма неправомерно предоставленных субсидий по трем субъектам малого и среднего предпринимательства, имеющим неисполненные обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, процентов, штрафов (данные обстоятельства департамент не опроверг), составила 13 501 493 рубля. В акте и представлении также указано на искажение отчетных данных в результате неотражения остатка субсидии в соответствующей отчетности.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Отказывая в удовлетворении заявления департамента, суды исходили из следующего.
В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", разъяснено, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Из материалов дела видно, что согласно оспариваемому представлению управление Росфиннадзора потребовало от министра стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. О результатах рассмотрения представления предписано проинформировать Росфиннадзор не позднее 30 календарных дней с даты получения представления с приложением надлежаще заверенных копий документов, подтверждающих исполнение. Отчет о результатах рассмотрения представления предложено составить по прилагаемой форме.
Суды установили, что бюджетные средства в сумме 126 млн рублей министерством не были освоены, что свидетельствует о их неэффективном использовании. Ссылаясь на то, что неосвоенные средства были возвращены в федеральный бюджет, департамент не учитывает, что фактически указанные средства, изъятые из бюджета на длительный период, могли быть использованы на иные государственные, общеполезные цели. Департамент не обосновал, что неосвоение спорного объема средств связано не с неправильным прогнозированием возможности их использования в крае либо недостаточной работой по реализации разработанных самим субъектом Российской Федерации программ по реализации соответствующих проектов, а с непреодолимыми и объективными, не зависящими от заявителя обстоятельствами.
Утверждения представителей департамента и администрации в заседании суда кассационной инстанции о том, что изъятие из бюджета Российской Федерации на длительный период 126 млн рублей, исключающее использование данных средств на иные цели, их неосвоение с последующим возвратом в бюджет не могут быть признаны неэффективным использованием названных средств основаны на неправильном понимании приведенных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Департамент также не обосновал невозможность своевременной проверки достоверности сведений, представленных недобросовестными претендентами на получение бюджетных средств.
Департамент не опроверг доказательствами выводы управления Росфиннадзора о неотражении остатка субсидии в сумме 2 994 890 рублей 97 копеек в соответствующей отчетности. Так, представитель департамента пояснил суду кассационной инстанции, что, по его мнению, в отчете по форме 0503127 не требуется обязательное отражение остатка субсидии на конец отчетного периода. Вместе с тем представитель не обосновал необязательность данной официальной формы отчетности, предусматривающей указание в соответствующей графе остатка неиспользованной субсидии.
При изложенных обстоятельствах суды сделали обоснованный вывод о том, что департамент не доказал несоответствие оспариваемого представления бюджетному законодательству.
Департамент также не представил доказательств нарушения оспариваемым представлением его прав и законных интересов. Представление не предусматривает механизм привлечения к ответственности, применение иных мер принуждения, в нем предложено рассмотреть результаты проверки и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства, что соответствует компетенции Росфиннадзора.
При указанных обстоятельствах суды обоснованно отказали в удовлетворении требований заявителя.
Основания для изменения или отмены решения и постановления не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.11.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2016 по делу в„– А32-41167/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Ю.В.РЫЖКОВ

Судьи
О.В.БАБАЕВА
Н.В.ЧЕСНЯК


------------------------------------------------------------------