АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 сентября 2016 г. по делу в„– А61-4102/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 16 сентября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Маяцкой К.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда республики Северная Осетия-Алания (судья Родионова Г.С.), от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Энергос" (ИНН 1511012752, ОГРН 1041500800538) - Тавгазовой Ж.Ц. (доверенность от 28.10.2015) и Каргинова М.М. (доверенность от 09.08.2016), от третьего лица - Чибирова Кахабера Платоновича - Мильдзихова О.О. (доверенность от 26.11.2014), в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Мегаком" (ИНН 1511018426, ОГРН 1101511000117), органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации местного самоуправления города Владикавказа и третьих лиц: управления муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления города Владикавказа, главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Северная Осетия-Алания, инспекции Государственного архитектурно-строительного надзора Республики Северная Осетия-Алания при Министерстве архитектуры и строительной политики Республики Северная Осетия-Алания, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Энергос" на решение Арбитражного суда Республика Северная Осетия-Алания от 25.11.2015 (судья Бекоева С.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2016 (судьи Марченко О.В., Казакова Г.В., Луговая Ю.Б.) по делу в„– А61-4102/2014, установил следующее.
ООО "Мегаком" и ООО "Энергос" обратились в арбитражный суд к администрации местного самоуправления города Владикавказа (далее - администрация) со следующими требованиями:
- признать недействительным постановление администрации от 26.05.2014 в„– 1154 "О предварительном согласовании места размещения объекта для строительства автомагазина по ул. Московской,16 Чибирову К.П.";
- признать недействительным постановление администрации от 26.06.2014 в„– 1512 "О предоставлении в аренду земельного участка для строительства автомагазина по ул. Московской, 16 Чибирову К.П.";
- признать недействительным разрешение на строительство автомагазина от 29.09.2014 в„– 190.
Требования мотивированы тем, что предоставленный Чибирову К.П. в аренду для строительства автомагазина земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 граничит с участком, на котором размещена многотопливная автомобильная заправочная станция (далее - АЗС) "Энергос" (ООО "Мегаком"). Участок предоставлен администрацией (разрешение выдано) без учета требований к противопожарным расстояниям, установленным Федеральным законом от 22.07.2008 в„– 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон в„– 123-ФЗ, Технический регламент), Приказом МЧС России от 05.05.2014 в„– 221 "Об утверждении свода правил "Станции автомобильные заправочные. Требования пожарной безопасности" (СП 156.13130.2014; далее - приказ в„– 221, Свод правил), Нормам пожарной безопасности "Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности" (НПБ 111-98*), утвержденным Приказом ГУГПС МВД России от 23.03.1998 в„– 25. Нарушены также требования санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (зарегистрированы в Минюсте России от 25.01.2008 в„– 10995; далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) в части соблюдения санитарно-защитных зон между АЗС и строящимся объектом.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации местного самоуправления города Владикавказа (далее - управление), главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Северная Осетия-Алания (далее - главное управление), инспекция Государственного архитектурно-строительного надзора Республики Северная Осетия-Алания при Министерстве архитектуры и строительной политики Республики Северная Осетия-Алания (далее - инспекция), Чибиров К.П.
Определением от 06.02.2015 производство по делу приостанавливалось в связи с назначением (по ходатайству заявителей) строительно-технической экспертизы.
Ввиду корректировки проектной документации на строительство здания автомагазина по ходатайству Чибирова К.П. определением от 18.08.2015 назначалась повторная (комиссионная) судебная экспертиза.
Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 25.11.2015, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2016 в удовлетворении требований отказано.
Судебные инстанции установили, что ООО "Энергос" является собственником земельного участка общей площадью 5144 кв. м с кадастровым номером 15:09:040902:19, расположенного по адресу: Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Московская, 16, с видом разрешенного использования - для содержания и эксплуатации АЗС. На праве собственности ООО "Энергос" принадлежит расположенное на указанном участке нежилое здание (АЗС) общей площадью 194 кв. м. По договору аренды от 13.07.2010 земельный участок с кадастровым номером 15:09:040902:19 и расположенное на нем нежилое здание (АЗС) переданы в аренду ООО "Мегаком". Чибирову К.П. на основании постановлений администрации от 26.05.2014 в„– 1154 и от 26.06.2014 в„– 1512 согласовано место размещения объекта и проект границ земельного участка площадью 0,0385 га для строительства автомагазина по ул. Московской, 16. По договору от 26.06.2014 в„– 5720 Чибирову К.П. передан в аренду земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 для строительства автомагазина. На основании заявления арендатора управлением подготовлен градостроительный план на земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 от 19.08.2014 в„– 222. Чибирову К.П. 29.09.2014 выдано разрешение в„– Ru 15301000-190 на строительство автомагазина на участке с кадастровым номером 15:09:0040902:61. Земельный участок с кадастровым номером 15:09:040902:19, (обремененный правом собственности ООО "Энергос" и правом аренды ООО "Мегаком") и участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 (предоставленный в аренду Чибирову К.П.) имеют общую границу (являются смежными). Полагая, что земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 предоставлен Чибирову К.П., а также выдано разрешение на строительство, с нарушением требований норм пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических правил (нормативов), общества "Энергос" и "Мегаком" обратились в суд с заявленными требованиями. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались статьями 48, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), нормами Закона в„– 123-ФЗ и приказом в„– 221. С учетом заключений экспертов судебные инстанции установили, что расстояние от площадки для стоянки транспортных средств и от раздаточных колонок сжиженного углеводородного газа (далее - СУГ) на АЗС до ближайших окон и дверей строящегося автомагазина составляет 25 м, что соответствует противопожарным расстояниям, установленным Техническим регламентом (Таблица 15). Возводимый объект относится к объектам капитального строительства, проектная документация которых согласно части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса не подлежит экспертизе. Доводы заявителей о несоблюдении противопожарных расстояний, предусмотренных таблицей 5 СП 156.13130.2014, что влечет несоблюдение второго условия обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 6 Технического регламента, судебными инстанциями отклонены. Для строящегося автомагазина не требуется составлять декларацию пожарной безопасности, а значит, не требуется производить расчет оценки пожарного риска. При этом действие СП 156.13130.2014 не распространяется на строящийся объект, поскольку применяется при проектировании, строительстве и реконструкции действующих АЗС, ограниченных принятой в Своде правил классификацией. Обстоятельства, свидетельствующие о том, что АЗС находится в состоянии реконструкции, либо является вновь строящимся объектом, судами не установлено. В соответствии с приказом Росстандарта от 16.04.2014 в„– 474 "Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 в„– 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" СП 156.13130.2014 применяется на добровольной основе. На момент принятия оспариваемых постановлений и разрешения на строительство действовал утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 в„– 2079 перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 в„– 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". В пункте 57 перечня национальных стандартов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 в„– 1047-р, предусмотрено, что СНиП 2.07.01-89* "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (далее - СНиП 2.07.01-89*) применяется на обязательной основе не полностью. Пункт 6.42 СНиП 2.07.01-89* не применяется на обязательной основе, поэтому предусмотренные в нем противопожарные расстояния (50 м и 25 м), не являлись обязательными к применению на момент принятия оспариваемых постановлений и разрешения на строительство. СП 42.13330.2011 (актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*) в части регулирования противопожарных расстояний не применяется в обязательном порядке также потому, что противоречат Техническому регламенту (таблица 15). Заявителями не доказано, что при проектировании и строительстве автомагазина нарушены какие-либо нормативные документы по обеспечению пожарной безопасности, предусмотренные в перечне документов в области стандартизации, утвержденных приказом от 16.04.2014 в„– 474, повлекшие нарушение их прав (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс). При проведении повторной экспертизы установлено, что конструкции возводимого фундамента незначительно выходят за пределы кадастровых границ земельного участка, предоставленного в аренду Чибирову К.П. Однако данное нарушение не затрагивает прав заявителей, поскольку строящийся объект частично размещен не на их земельном участке, а на публичных землях. Конструкции фундамента не выходят за пределы кадастровых границ арендуемого земельного участка (на смежный земельный участок заявителей). Поскольку ни одно из условий, предусмотренных частью 1 статьи 6 Технического регламента, на этапе предоставления земельного участка и выдачи разрешения на строительство не нарушено, судебные инстанции признали, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной. Отклонен и довод заявителей о том, что выдача Чибирову К.П. разрешения на строительство незаконна, поскольку проектная документация не содержит все разделы, предусмотренные частью 12 статьи 48 Градостроительного кодекса. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (статья 51 Градостроительного кодекса). Таким образом, такое разрешение может быть признано незаконным по заявлению третьих лиц, если будет установлено, что несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка нарушает их права и законные интересы. Оспариваемое разрешение на строительство выдано уполномоченным органом местного самоуправления. Для получения разрешения заявителем представлены градостроительный план земельного участка от 13.08.2014 в„– RU 1530100-0000000000000222, утвержденный приказом управления от 13.08.2014 в„– 515; проектная документация; акт выбора земельного участка, утвержденный постановлением администрации от 26.05.2014 в„– 1154. Разрешение на строительство выдано с соблюдением требований части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Отклонен и довод заявителей о том, что при формировании участка, предоставленного в аренду Чибирову К.П., его границы со смежным землепользователем не согласовывалась. Из межевого плана земельного участка следует, что кадастровые работы проводились в связи с образованием земельного участка Чибирова К.П., а не с уточнением местоположения его границ. Поэтому в соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона от 24.07.2007 в„– 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон в„– 221-ФЗ) администрации и Чибирову К.П. не требовалось согласовывать границу участка, предоставленного для строительства автомагазина, со смежными землепользователями. Кроме того, удовлетворением требований о признании незаконными постановлений администрации и разрешения на строительство не могут быть восстановлены нарушенные права (законные интересы) заявителей, что является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении требований. Признание недействительным правового акта о предоставлении земельного участка в аренду не является основанием для прекращения заключенного сторонами договора и возникших между ними отношений.ООО "Энергос" обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Многотопливная АЗС расположена в зоне сейсмической активности с максимальной силой землетрясения, равной 8 баллам. В ближайшем окружении на расстоянии 300 метров отсутствуют объекты, которые могут оказаться в зоне действия вторичных факторов поражения в случае аварии. АЗС относится к 3-й категории опасности и предназначена для приема, хранения и отпуска светлых нефтепродуктов, дизельного топлива, бензина (А-76, АИ-93 и АИ-95), а также СУГ. Общая вместимость АЗС составляет - 327 м нефтепродуктов, 20 м СУГ. Среднемесячное поступление нефтепродуктов - 40 тонн. Среднемесячное поступление СУГ - 10 тонн. Многотопливная АЗС состоит из комплекса сооружений и оборудования. Доставка нефтепродуктов на АЗС осуществляется автомобильным транспортом. Размещение на АЗС заправочного оборудования предусматривает возможность заправки автомобилей с правосторонним и левосторонним расположением топливных баков при независимом подъезде к любому заправочному островку. Прием топлива осуществляется из автоцистерны на площадке слива горючего через сливной фильтр с быстроразъемной муфтой. Многотопливная АЗС является взрывопожароопасным и химически опасным производственным объектом 1-3 классов опасности, эксплуатация которого является лицензированной (лицензия от 03.12.2014 в„– ВХ-36007766). Размещение на территории многотопливной АЗС самостоятельного участка сжиженных углеводородных газов (далее - СУГ) относит ее к опасным производственным объектам. Наличие значительных запасов СУГ представляет высокую потенциальную опасность, (СУГ легко переходит в газовую фазу, которая при смешении с воздухом образует взрывоопасную смесь), и могут представлять опасность не только для персонала, но и для населения. Действиями администрации, выраженные в незаконном выделении земельного участка и предоставлении разрешения на строительство автомагазина, граничащего с земельным участком, на котором расположен опасный производственный объект (многотопливная АЗС), нарушены права и законные интересы заявителей в сфере экономической деятельности. Судами не приняты во внимание доводы заявителя и выводы экспертного заключения в„– 16-15 СТ о том, что размещение автомагазина на смежном участке не соответствует требованиям пункта 5.3 СанПиН 2.2/2.1.1200-03, допускающего размещение в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или производства объекта торговли при условии соблюдения расстояний, установленных Законом в„– 123-ФЗ. Согласно пункту 7.1.12 Закона в„– 123-ФЗ объекты коммунального назначения, торговли и оказания услуг принадлежат к IV классу опасности, для них устанавливается санитарно-защитная зона, составляющая 100 м. Размещение таких объектов вблизи объектов опасности 3 класса требует соблюдения расстояний, установленных Законом в„– 123-ФЗ, а также представления расчета-обоснования сокращения санитарно-защитной зоны, согласованного с Роспотребнадзором. Для размещения автомагазина в санитарно-защитной зоне многотопливной АЗС не требуется ее сокращать, так как размещение подобных объектов в границах указанной зоны разрешено. Несоблюдение санитарно-защитной зоны в 300 м, как того требует СанПиН, влечет согласование с Роспотребнадзором проектной документации на возводимый объект, которая подлежит экспертизе. Суд дал критическую оценку экспертизе, проведенной специалистом Мамаевым С.П., посчитав, что эксперт вышел за рамки поставленных перед ним вопросов. Между тем, заключение от 27.03.2015 в„– 16-15-СТ является наиболее обоснованным. Суд, назначая судебные экспертизы, целью которых является возможность строительства объекта в противопожарной (санитарно-защитной) зоне, обязан был поставить вопросы о том, какова вероятная степень опасности, и представляет ли такое строительство реальную угрозу и причинение вреда здоровью и жизни людей. Согласно Правилам землепользования и застройки г. Владикавказа, утвержденным решением Собрания представителей г. Владикавказа о 16.03.2012 в„– 32/11 спорный земельный участок расположен в территориальной зоне КП-1 с основным видом разрешенного использования земельных участков - строительство станций и пунктов технического использования автомобилей. Согласно пункту 5 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, для которых не требуется установление санитарно-защитной зон, или для которых требуется установление санитарно-защитных зон в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 Кодекса являются особо опасными, технически сложными и уникальными объектами. Расстояние от зданий, сооружений и оборудования и технологических устройств с наличием СУГ до зданий и сооружений классов функциональной пожарной опасности Ф1 - Ф4 составляет 60 м. Противопожарное расстояние, определенное судом по Таблице в„– 15 не соответствует Своду правил. В указанной Таблице определены противопожарные расстояния от автозаправочных станций бензина и дизельного топлива с подземными резервуарами до граничащих с ним объектов (составляют 25 м). В Таблицах 19, 20 к Закону в„– ФЗ-123 противопожарные расстояния от резервуаров и установок, где используется СУГ до объектов защиты, составляет 50 м (но не 25 м как установили эксперты). Необоснованно отклонен довод заявителя о несоблюдении противопожарных расстояний, предусмотренных таблицей 5 СП 156.131.2014, повлекшем несоблюдение второго условия обеспечения пожарной безопасности объекта, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 6 Технического регламента. Суд исходил из того, что Свод правил применяются на добровольной основе, а разрешение на строительство может быть признано незаконным по заявлению третьих лиц, если будет установлено, что несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка нарушает их права и интересы. Однако не учел, что многотопливная АЗС 21.10.2014 внесена в государственный реестр как опасный производственный объект 3-го класса опасности (свидетельство о регистрации в„– А36-03350 серия АА 334861). Источниками выделения загрязняющих веществ в атмосферу на площадке АЗС являются: автомобильные цистерны, резервуары для хранения нефтепродуктов и СУГ, топливораздаточные колонки. Основными источником выбросов является выброс паров и нефтепродуктов и СУГ через дыхательные трубки резервуаров при их заполнении, хранении и раздаче, а также испарении от возможных проливов. Согласно проведенной оценке риска возможные аварии и отказы оборудования при эксплуатации АЗС могут создать степень риска категории А (повышенный риск) при полном разрушении автомобильной цистерны. В результате розлива жидких углеводородов, нагретых до температуры кипения или близко к ней, происходит испарение углеводородов с поверхности разлития и образования парового облака, способно загораться или взорваться при наличии источника зажигания. Таким образом, необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации вновь строящегося объекта в зоне риска, должна определяться с учетом требовании СанПиН. При строительстве автомагазина, в котором предусмотрена продажа товаров, содержащих легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, смазочные масла, проектная документация должна быть выполнена в соответствии с действующими нормами и правилами пожарной безопасности. Площадь застройки магазина составляет 354,9 кв. м, общая площадь здания 735,24 кв. м. Крытая парковка входит в площадь здания и, в частности, площадь первого этажа. По бокам расположены несущие капитальные стены, на одинаковом расстоянии по периметру расположены несущие колонны. Проемы между капитальными стенами и колоннами являются проемами входа в помещение первого этажа со стороны АЗС. Проем в стене для входа в какое-либо помещение или выхода из него являются дверями (дверными проемами). Расстояние от дверных проемов автомагазина до границ площадок для стоянки транспортных средств составляет 24,4 м, до раздаточных колонок СУГ или сжатого природного газа - 26,4 м. До границы площадки для стоянки автоцистерн с СУГ расстояние составляет 27,7 м, до границы площадки для стоянки автоцистерн с жидким моторным топливом (далее - ЖМТ) - 27,7 м, до сливного колодца для ЖМТ - 26,4 м. Первым заместителем прокурора Республики Северная Осетия-Алания по результатам проверки направлено представление от 06.10.2014 в„– 86-23-2014 об устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. В нем указано, что земельный участок представлен Чибирову К.П. для строительства автомагазина с нарушением требований действующего законодательства. По результатам контрольных замеров, проведенных специалистами Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания, также выявлено нарушение норм пожарной безопасности. В письме администрации от 20.11.2014 в„– К-5962п указано, что изложенные в представлении доводы обоснованы, требования правомерны, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности и наказаны (представлены приказы о наказании). Главное управление и управление надзорной деятельности и профилактической работы в своих отзывах на требования заявителей также указывали на нарушение при предоставлении участка и выдаче разрешения на строительство Закона в„– 123-ФЗ.
Чибиров К.П. в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению третьего лица, выводы судебных инстанций о законности предоставления в аренду земельного участка и соответствии выданного органом местного самоуправления разрешения на строительства (проектной документации) в связи с соблюдением установленных требований и недоказанности нарушения прав (интересов) заявителей, основаны на нормах действующего законодательства и соответствуют представленным в дело доказательствам.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
В соответствии со статьей 153.1 Кодекса заседание окружного суда проведено с использованием систем видеоконференц-связи.
В судебном заседании представители ООО "Энергос" поддержали доводы жалобы, которую просили удовлетворить.
Представитель предпринимателя возражал против удовлетворения кассационной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.
От главного управления поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.
Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд (в суд, организующий проведение видеоконференц-связи) не обеспечили.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей общества "Энергос" и предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает необходимым отменить обжалуемые судебные акты с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как видно из материалов дела и установлено судами, ООО "Энергос" является собственником земельного участка общей площадью 5144 кв. м с кадастровым номером 15:09:040902:19, расположенного по адресу: Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Московская, 16, с видом разрешенного использования - для содержания и эксплуатации АЗС (свидетельство о государственной регистрации права от 02.07.2009 серии 15 АЕ в„– 842307; т. 1, л.д. 121).
ООО "Энергос" на праве собственности принадлежит расположенное на данном участке нежилое здание (АЗС) общей площадью 194 кв. м (свидетельство о государственной регистрации права от 02.07.2009 серии 15 АЕ в„– 850199; т. 1, л.д. 120).
По договору от 13.07.2010 участок с кадастровым номером 15:09:040902:19 и расположенное на нем нежилое здание (АЗС) переданы в аренду ООО "Мегаком".
01 апреля 2014 года Чибиров К.П. обратился в администрацию с заявлением о выделении земельного участка площадью 0,04 га по адресу: г. Владикавказ, ул. Московская, 16, для строительства автомагазина.
На основании распоряжения администрации от 07.12.2012 в„– 360 комиссией произведен осмотр места размещения объекта для строительства автомагазина в г. Владикавказ по адресу: г. Владикавказ, ул. Московская между торговым центром "Столица" и Архонским кругом площадью 385,21 кв. м, по результатам которого составлен акт выбора земельного участка для строительства, согласования намечаемых проектных решений, технических условий на присоединение к источникам снабжения, инженерным сетям и коммуникациям объекта, утвержденный постановлением администрации от 26.05.2014 в„– 1154 (т. 2, л.д. 14).
Указанным постановлением согласовано место размещения объекта и проект границ земельного участка площадью 0,0385 га для строительства автомагазина по ул. Московской, 16 с возложением на Чибирова К.П. обязанности по постановке земельного участка на кадастровый учет.
По сведениям кадастрового паспорта от 05.06.2014 в„– 15/201/2014-51486 земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 поставлен на кадастровый учет 05.06.2014, имеет вид разрешенного использования - для строительства автомагазина (т. 1, л.д. 50, 51).
Постановлением администрации от 26.06.2014 в„– 1512 на основании заявления от 05.06.2014 Чибирову К.П. предоставлен в аренду сроком на 3 года участок из земель населенных пунктов площадью 0,0385 га с кадастровым номером 15:09:0040902:61, по ул. Московской, 16, для строительства автомагазина (т. 1, л.д. 39, 40).
26 июня 2014 года на основании указанного постановления администрация (арендодатель) и Чибиров К.П. (арендатор) заключили договор в„– 5720 аренды земельного участка с кадастровым номером 15:09:0040902:61 (т. 1, л.д. 41-49).
На основании заявления арендатора управлением подготовлен градостроительный план от 19.08.2014 в„– 222 земельного участка с кадастровым номером 15:09:0040902:61.
29 сентября 2014 года Чибирову К.П. выдано разрешение в„– Ru 15301000-190 на строительство здания автомагазина на земельном участке с кадастровым номером 15:09:0040902:61.
Земельный участок с кадастровым номером 15:09:040902:19 (обремененный правом собственности ООО "Энергос" и правом аренды ООО "Мегаком") и участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 (предоставленный в аренду Чибирову К.П.) имеют общую границу (являются смежными).
Полагая, что земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040902:61 передан в аренду Чибирову К.П. с нарушением требований пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических правил (нормативов), общества "Энергос" и "Мегаком" обратились в суд с заявленными требованиями в порядке главы 24 Кодекса.
В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).
Отказывая заявителям в удовлетворении требований, судебные инстанции (с учетом результатов комиссионной экспертизы) исходили из того, что объект капитального строительства запроектирован (планируется к размещению) в соответствии требованиями Технического регламента (таблица 15).
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 71 Закона в„– 123-ФЗ при размещении автозаправочных станций на территориях населенных пунктов противопожарные расстояния следует определять от стенок резервуаров (сосудов) для хранения топлива и аварийных резервуаров, наземного оборудования, в котором обращаются топливо и (или) его пары, от дыхательной арматуры подземных резервуаров для хранения топлива и аварийных резервуаров, корпуса топливно-раздаточной колонки и раздаточных колонок сжиженных углеводородных газов или сжатого природного газа, от границ площадок для автоцистерн и технологических колодцев, от стенок технологического оборудования очистных сооружений, от границ площадок для стоянки транспортных средств и от наружных стен и конструкций зданий и сооружений автозаправочных станций с оборудованием, в котором присутствуют топливо или его пары до окон или дверей (для жилых и общественных зданий).
Противопожарные расстояния от автозаправочных станций моторного топлива до соседних объектов должны соответствовать требованиям, установленным в таблице 15 приложения к настоящему Федеральному закону.
В таблице 15 приложения к Техническому регламенту приведены противопожарные расстояния от автозаправочных станций бензина и дизельного топлива до граничащих с ними объектов (для жилых и общественных зданий противопожарное расстояние составляет 25 метров).
Однако судебные инстанции ошибочно распространили действие таблицы 15 приложения к Техническому регламенту к спорным отношениям, поскольку АЗС заявителей является многотопливной, на территории которой заправка транспортных средств осуществляется как жидким моторным топливом (бензин и дизельное топливо), так и СУГ (сжиженный пропан-бутан).
В силу части 1 статьи 1 Закона в„– 123-ФЗ данный закон принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.
Согласно части 1 статьи 6 Закона в„– 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:
- в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Законом в„– 123-ФЗ;
- в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.
Судебные инстанции при разрешении спора исходили из того, что планируемое к размещению на арендуемом участке здание относится к объектам, в отношении проектной документации которых экспертиза не проводится (часть 2 статьи 49 Градостроительного кодекса). Декларация пожарной безопасности составляется в отношении объектов защиты (зданий, сооружений, в том числе производственных объектов), для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение экспертизы проектной документации (за исключением зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1.3, Ф1.4), а также в отношении зданий (частей зданий) класса функциональной пожарной опасности Ф1.1 (часть 1 статьи 64 Закона в„– 123-ФЗ).
Классификация зданий, сооружений по функциональной пожарной опасности дана в статье 32 Закона в„– 123-ФЗ, согласно части 1 которой здания организаций торговли (Ф3.1) относятся к классу функциональной пожарной опасности Ф3 (здания организаций по обслуживанию населения). Поскольку проектируемое здание автомагазина не относится к зданиям класса функциональной пожарной опасности Ф.1 (здания, предназначенные для постоянного проживания и временного пребывания людей), суды признали, что для возводимого объекта не требуется составление декларации пожарной безопасности, а значит, отсутствует необходимость производить расчет оценки пожарного риска. Поэтому первое условие, указанное в части 1 статьи 6 Закона в„– 123-ФЗ, к спорным отношениям не применимо.
Довод заявителей о том, что несоблюдение противопожарных расстояний, предусмотренных таблицей 5 СП 156.13130.2014, влечет несоблюдение второго условия обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, предусмотренного частью 1 статьи 6 Технического регламента, отклонен судебными инстанциями в связи с тем, что действие СП 156.13130.2014 не распространяется на строящийся объект. Суды сослались на пункт 1.2. СП 156.13130.2014, согласно которому свод правил применяется при проектировании, строительстве вновь строящихся и реконструкции действующих автозаправочных станций, ограниченных принятой в настоящем своде правил классификацией.
Данный вывод судебных инстанций ошибочен, поскольку сделан без учета положений пункта 1.1 СП 156.13130.2014 о том, что настоящий свод правил устанавливает требования пожарной безопасности для автозаправочных станций, предназначенных для приема, хранения моторного топлива и заправки им наземных транспортных средств. Подход к применению СП 156.13130.2014, предложенный при разрешении спора судами, нелогичен и предполагает недопустимость строительства (реконструкции) АСЗ с нарушением данного свода правил (в том числе, вблизи жилых и общественных зданий), но допускает последующее возведение указанных объектов в непосредственной близости от уже функционирующих АЗС. СП 156.13130.2014 устанавливает требования к взаимному расположению АЗС и иных объектов в целях исключения возникновения пожароопасных ситуаций и обеспечения в максимальной степени защиты жизни и здоровья людей.
Не может быть признан законным и обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что СП 156.13130.2014 не должен применяться в обязательном порядке (подлежит применению на добровольной основе).
Действительно приказом Росстандарта от 16.04.2014 в„– 474 (в редакции приказа Росстандарта от 08.07.2014 в„– 1074) утвержден перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента, в который (в целом) включен СП 156.13130.2014 (под номером 224).
В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 в„– 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Нормативные документы по пожарной безопасности - это национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
Понятие технического регулирования в области пожарной безопасности раскрыто в статье 4 Закона в„– 123-ФЗ с указанием в ней нормативных правовых актов Российской Федерации по пожарной безопасности и нормативных документов по пожарной безопасности (части 1, 2 и 3).
В пункте 1 статьи 6 Закона в„– 123-ФЗ названы два условия, при выполнении одного из которых пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной. Исходя из смысла данной нормы, действующее законодательство под добровольностью применения сводов правил подразумевает их добровольное применение только в случае, если пожарный риск на объекте не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом (статьи 79, 93 Закона в„– 123-ФЗ).
Поскольку, как установлено судами, в данном случае расчет по оценке пожарного риска не производится (часть 2 статьи 49 Градостроительного кодекса, статья 32 и часть 1 статьи 64 Закона в„– 123-ФЗ), то к спорным отношениям применимы все положения, установленные нормативными документами по пожарной безопасности. Одним из таких нормативных документов и является СП 156.13130.2014 (часть 1 статьи 6 Технического регламента - второе условие обеспечения пожарной безопасности объекта защиты).
Кроме того, в настоящее время действуют Нормы пожарной безопасности (НБП 111-98), утвержденные Приказом ГУГПС МВД России от 23.03.1998 в„– 25, которые также устанавливают требования пожарной безопасности, предъявляемые к технологическому оборудованию и размещению АЗС. Приложением 6 (носит обязательный характер) установлены дополнительные требования, в том числе к многотопливным АЗС. Минимальные расстояния от таких АЗС до объектов, к ним не относящихся, принимаются в соответствии с таблицей П.6.1. В данной таблице отражено, что расстояние от многотопливных АЗС (с наличием СУГ) до жилых и общественных зданий должно составлять 60 метров. НПБ 111-98* в связи с принятием СП 156.13130.2014 не утратил силу, поскольку Приказ МЧС России от 05.05.2014 в„– 221 об утверждении свода правил не содержит указания на его отмену (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.02.2016 по делу в„– А32-11507/2015).
При этом противопожарные расстояния, приведенные в НПБ 111-98*, аналогичны положениям пункта 8.3 СП 156.13130.2014, установившему минимальные расстояния от многотопливных АЗС, до объектов, к ним не относящихся, в соответствии с таблицей 5. Это расстояние (для АЗС с наличием СУГ) составляет 60 метров до зданий и сооружений классов функциональной пожарной опасности Ф1 - Ф4. Судами при разрешении спора установлено, что планируемый Чибировым К.П. к размещению объект капитального строительства относится к классу функциональной пожарной опасности Ф3 (Ф3.1 - здание организации торговли).
Неправильное применение судами при разрешении спора норм материального права (ошибочное применение таблицы 15 приложения к Техническому регламенту, неприменение СП 156.13130.2014) повлекло ненадлежащее исследование (искаженную оценку) заключений судебных экспертов от 27.03.2015 в„– 16-15ст, от 28.09.2015 в„– 5/2015 и от 06.10.2015 в„– 162.
В связи с выводом об отсутствии у заявителей законного интереса, подлежащего защите в связи с предоставлением в аренду земельного участка и выдачей разрешения на строительство, судебным инстанциям следует учесть, что допущенные в результате действий органов местного самоуправления противопожарных норм (правил) нарушения влекут угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Многотопливная АЗС 21.10.2014 внесена в государственный реестр как опасный производственный объект 3-го класса опасности (свидетельство о регистрации в„– А36-03350 серия АА 334861). Источниками выделения загрязняющих веществ в атмосферу на площадке АЗС являются: автомобильные цистерны, резервуары для хранения нефтепродуктов и СУГ, топливораздаточные колонки. Основными источником выбросов является выброс паров и нефтепродуктов и СУГ через дыхательные трубки резервуаров при их заполнении, хранении и раздаче, а также испарении от возможных проливов. В результате розлива жидких углеводородов, нагретых до температуры кипения или близко к ней, происходит испарение углеводородов с поверхности разлития и образования парового облака, способно загораться или взорваться при наличии источника зажигания. При этом прокуратурой Республики Северная Осетия-Алания по результатам проверки направлено представление от 06.10.2014 в„– 86-23-2014 об устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. В нем указано, что земельный участок представлен Чибирову К.П. для строительства автомагазина с нарушением требований действующего законодательства. По итогам контрольных замеров нарушение норм пожарной безопасности выявлено и специалистами Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания.
Судебная практика также исходит из возможности оспаривания смежными землепользователями муниципальных ненормативных актов, изданных с нарушением требований пожарной безопасности (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 01.10.2014 по делу в„– А33-17410/2013, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.04.2016 по делу в„– А78-8085/2015, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 09.08.2016 по делу в„– А60-47455/2014).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения жалобы вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Учитывая, что обжалуемые судебные акты нельзя считать законными, а также принятыми на основе полного и всестороннего исследования материалов дела, а окружной суд в силу требований части 2 статьи 287 Кодекса не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств, дело следует направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Суду при новом рассмотрении необходимо учесть изложенное, исследовать все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие значение для правильного разрешения спора, оценить достаточность и взаимную связь доказательств по правилам статьи 71 Кодекса. Следует проверить доводы заявителей о том, что размещение объекта на смежном земельном участке не соответствует СанПиН 2.2/2.1.1200-03 и требует проведения экспертизы проектной документации, а также о том, что земельный участок предоставлен (разрешение на строительство выдано) без учета Правил землепользования и застройки г. Владикавказа, утвержденных решением Собрания представителей г. Владикавказа о 16.03.2012 в„– 32/11. Необходимо также предложить заявителям пояснить свою правовую позицию по требованиям об оспаривании актов органов местного самоуправления в части предоставления в аренду Чибирову К.П. земельного участка (без оспаривания договора аренды этого участка).
При подаче кассационной жалобы заявителем в доход федерального бюджета уплачена государственная пошлина в размере 3 тыс. рублей (чек-ордер от 28.06.2016). Данное обстоятельство суду следует также учесть при новом рассмотрении дела (абзац второй части 3 статьи 289 Кодекса).
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республика Северная Осетия-Алания от 25.11.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2016 по делу в„– А61-4102/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи
А.И.МЕЩЕРИН
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------