АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 марта 2016 г. по делу в„– А53-16870/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 марта 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2016 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Гиданкиной А.В. и Калашниковой М.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - Муниципального казенного учреждения Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Новочеркасска - Бондаренко А.А. (доверенность от 15.03.2016 в„– 11), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Моргунова В.В. (доверенность от 08.04.2015 в„– 44), Акопяна Т.С. (доверенность от 02.06.2015, после перерыва), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.08.2015 (судья Колесник И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 (судьи Соловьева М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу в„– А53-16870/2015, установил следующее.
Муниципальное казенное учреждение Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Новочеркасска (далее - департамент, казенное учреждение, заказчик открытого аукциона) обратилось в суд с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - антимонопольный орган, управление) о признании незаконными пункта 2 резолютивной части решения от 30.03.2015 в„– 5783/03 по делу в„– 531/03 управления в части признания заказчика нарушившим часть 9 статьи 32 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ), пункт 29 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 в„– 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила оценки заявок).
Определением Арбитражного суда Ростовской области к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Ростовской области, ООО "Орловское ДСУ".
Решением суда от 28.08.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 09.12.2015, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы несоответствием оспариваемого ненормативного правового акта антимонопольного органа требованиям закона, влекущим для заявителя неблагоприятные последствия нарушения его прав и охраняемых законом экономических интересов.
В кассационной жалобе и уточнениях к ней управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что суды, делая вывод о соответствии действий заказчика положениям части 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ и пункта 29 Правил оценки заявок, допустили несоответствие выводов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела. Приведенные в конкурсной документации показатели критерия "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" не влияют на качество выполняемых работ, поскольку не позволяют участникам сделать предложение по применению конкретных товаров и технологий, реально влияющих на результат исполнения контракта. Отсутствие в конкурсной документации конкретного соотношения степени детализации и присваиваемых баллов не позволяет выявить лучшее условие выполнения контракта по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" и определить наиболее достойное предложение участника закупки. Заказчик не установил в отношении критерия оценки "качество работ" значимость каждого показателя. Требования, установленные заявителем в конкурсной документации, не соответствуют положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закону в„– 44-ФЗ.
В отзыве на кассационную жалобу и дополнениях к нему департамент просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Заказчик открытого аукциона указал, что пункт 20 Правил оценки заявок выявляет три способа оценки заявок, в том числе среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии. В рассматриваемом споре порядок определения баллов установлен в пункте 26 Правил оценки заявок, как среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии. Заказчик не может заранее предопределить зависимость между выставляемыми баллами и предложением участник закупки. Конкурсная документация позволяла выявить лучшие условия исполнения контракта.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 22.03.2016 объявлялся перерыв до 14 часов 10 минут 29.03.2016, о чем сделано публичное извещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Арбитражного суда Северо-Кавказского округа http://www.fassko.arbitr.ru.
После перерыва судебное заседание продолжено. Представители сторон поддержали доводы, изложенные ими в кассационной жалобе и отзыве на нее.
Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, в антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Орловское ДСУ" (от 24.03.2015 в„– 4278) на действия комиссии заказчика при проведении открытого конкурса в„– 0158300060115000010 "Реконструкция одноуровневой развязки Хотунок-2 и прилегающих к ней автомобильных дорог".
На основании указанной жалобы управление в отношении казенного учреждения возбудило дело в„– 531/03 о нарушении антимонопольного законодательства.
30 марта 2015 года комиссия управления по итогам рассмотрения дела в„– 531/03 Закона в„– 44-ФЗ вынесла решение в„– 5783/03, которым жалоба заявителя признана необоснованной; заказчик признан нарушившим часть 9 статьи 32, часть 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ, пункт 29 Правил оценки заявок; заказчику выдано обязательное для исполнения предписание о внесении изменений в конкурсную документацию; решено рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности виновного должностного лица заказчика.
Заказчик открытого аукциона, не согласившись с вынесенным решением управления в части признания его нарушившим часть 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ и пункт 29 Правил оценки заявок, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебные инстанции пришли к выводу о том, что положения пункта 2 оспариваемого решения в части признания заказчика нарушившим часть 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ и пункт 29 Правил оценки заявок, подлежат признанию незаконными. Управление не представлено достаточных доказательств в обоснование доводов о законности оспариваемого решения. Установленный департаментом в конкурсной документации нестоимостной критерий оценки заявок "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" не противоречит действующему законодательству. Порядок определения баллов, как "среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии", соотносится с пунктом 11 Правил оценки заявок.
Между тем суды не учли следующее.
Одним из принципов контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является принцип обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1 статьи 8 Закона в„– 44-ФЗ).
Пунктом 9 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ предусмотрено, что конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с указанным Федеральным законом.
Частью 1 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ определено, что для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Часть 4 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ предусматривает указание заказчиком в документации о закупке используемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии и их величины значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта. Не указанные в документации о закупке критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.
В соответствии с частью 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ не допускается использование заказчиком не предусмотренных настоящей статьей критериев или их величин значимости, установленных частью 6 настоящей статьи и в соответствии с частью 8 настоящей статьи, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи. В случае невыполнения заказчиком требования настоящей части определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть признано недействительным по иску участника или участников закупки.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 в„– 1085 утверждены Правила оценки заявок.
Пункт 10 Правил оценки заявок предусматривает, что в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.
В пункте 11 Правил оценки заявок указано следующее: для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.
Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.
Согласно пункту 25 Правил оценки заявок показателями нестоимостного критерия оценки "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" в том числе могут быть: а) качество товаров (качество работ, качество услуг); б) функциональные, потребительские свойства товара; в) соответствие экологическим нормам.
Для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя (пункт 29 Правил оценки).
В соответствии с конкурсной документацией заказчик установил следующие критерии оценки заявок на участие в конкурсе:
1) цена контракта (значимость - 60%), коэффициент значимости критерия оценки - 0,6;
2) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки - 20%, коэффициент значимости критерия оценки - 0,2;
3) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации - 20%; коэффициент значимости критерия оценки - 0,2.
При квалификации коэффициента "качество работ" (качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки) на 13 листе конкурсной документации заказчик указал следующий метод оценки заявок. По данному критерию устанавливается единственный показатель - качество работ. Максимальное количество баллов по показателю - 100; минимальное - 0. В рамках показателя "качество работ" оценивается предложение участника закупки в отношении выполняемых работ, а именно: предложение, содержащее детализированное описание мероприятий по контролю качества работ в ходе их выполнения с привязкой к объекту закупки. Количество баллов, присваиваемых заявке по показателю "качество работ", определяется как среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии по закупкам, присуждаемых заявке (предложению) на основе представленной информации в заявке на участие в конкурсе. Наибольший балл присваивается заявке, соответствующей лучшим условиям исполнения контракта.
Для расчета рейтинга, присуждаемого предложению участника закупки, заявка которого оценивается, по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", количество баллов, присуждаемых предложению участника закупки, заявка которого оценивается, умножается на соответствующий указанному критерию коэффициент значимости: Rc = НЦБq * 0,2.
Где Rc - рейтинг i-ой заявки по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", а НЦБq - количество баллов, присуждаемых i-ой заявке по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки".
Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что из содержания конкурсной документации невозможно установить конкретное соотношение степени детализации и присваиваемых баллов при оценке нестоимостного критерия - "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки".
Суд кассационной инстанции, изучив информационную карту конкурсной документации, пришел к следующему выводу.
Конкурсная документация, определяя показатели по критерию "качество работ", не содержит формулу расчета количества баллов, присуждаемых по показателям, или шкалу предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающую интервалы их изменений, или порядок их определения.
Таким образом, заказчик фактически не установил в отношении критерия оценки "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" в документации о закупке значимость каждого показателя, в соответствии с которой будет производиться оценка количества баллов, присуждаемых по таким показателям. Также заказчик фактически не установил количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки, что является нарушением требований части 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ, пунктов 11, 29 Правил оценки заявок.
Установленное заказчиком описание порядка оценки конкурсной комиссией заказчика предложений участника о "качестве работ" не позволяет четко и однозначно определить участникам закупки конкретное соотношение степени детализации и присваиваемых баллов, не позволяет выявить лучшее условие выполнения контракта по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" и определить наиболее достойное предложение участника закупки.
Из показателей критерия и предельных величин его значимости, установленных заказчиком в документации, участникам закупки невозможно понять до какой степени им нужно максимально детализировано и содержательно изложить описание последовательности и порядка выполнения работ на объекте, организационно-технические предложения при выполнении работ на объекте, методы и способы выполнения работ на объекте, информацию по технике безопасности и охране труда на объекте с учетом предмета и специфики проводимого министерством открытого конкурса.
Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.02.2014 в„– 3323/13, отсутствие в действующем законодательстве требования установления в конкурсной документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников, не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны разрабатываться и применяться организаторами торгов.
Отсутствие названных критериев и порядка расчета баллов может привести к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов, поскольку определение победителя может быть основано на субъективном усмотрении организатора торгов (его конкурсной или аукционной комиссии). Более того, критерии начисления баллов, а также вес (ценность) в баллах каждой разновидности документов являются необходимыми для участников квалификационного отбора, поскольку их наличие не только соответствует принципам открытости и прозрачности торгов, в том числе при определении победителя, но и является стимулирующим фактором при подаче заявок, а также направлено на поддержание конкуренции, нивелирование споров и разногласий участников и организаторов закупок при подведении их итогов.
Судебные инстанции пришли к ошибочному выводу об отсутствии со стороны департамента нарушения требований части 9 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ и пункта 29 Правил оценки заявок.
На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт.
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой и апелляционной инстанций, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает возможным отменить судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.08.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу в„– А53-16870/2015 отменить.
Отказать в удовлетворении заявленных требований.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
И.М.ДЕНЕКА

Судьи
А.В.ГИДАНКИНА
М.Г.КАЛАШНИКОВА


------------------------------------------------------------------