АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 марта 2016 г. по делу в„– А15-1533/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 25 марта 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Бабаевой О.В., судей Кухаря В.Ф. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании от ответчика - Счетной палаты Республики Дагестан (ИНН 0541019538, ОГРН 1020502625912) - Караченцева С.В. (доверенность от 22.03.2016), в отсутствие истца - государственного автономного учреждения Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности" (ИНН 0562055336, ОГРН 1030502626340) и третьего лица - Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ИНН 0562067892, ОГРН 1070562001950), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, при ведении протокола помощником судьи Белым В.В., рассмотрев путем использования системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Дагестан кассационную жалобу государственного автономного учреждения Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2016 по делу в„– А15-1533/2015 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Цигельников И.А.), установил следующее.
Государственное автономное учреждение Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республик Дагестан с заявлением к Счетной палате Республики Дагестан (далее - счетная палата) о признании недействительным представления от 21.04.2015 в„– 12пр-07.
Определением от 16.07.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее - министерство).
Решением от 14.08.2015 требования удовлетворены, предписание признано недействительным. Решение мотивировано тем, что счетная палата не имеет полномочий по проверке деятельности учреждения; субсидии, полученные из республиканского бюджета, не являются бюджетными средствами.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 20.01.2016 решение от 14.08.2015 отменено, в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован следующим: счетная палата является органом внешнего контроля, уполномоченным осуществлять внешний контроль государственных учреждений Республики Дагестан; суд первой инстанции не учел организационно-правовую форму заявителя - государственное учреждение и неправомерно руководствовался пунктом 2 части 2 статьи 8 Закона Республики Дагестан от 15.11.2011 в„– 72 (в редакции от 09.12.2014) "О Счетной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" (принят Народным Собранием Республики Дагестан 01.11.2011; далее - Закон в„– 72) относительно иных организаций, применению подлежит пункт 1 части 2 статьи 8 названного Закона. Выводы суда первой инстанции о том, что учреждение не является участником бюджетного процесса, а средства, поступившие учреждению, утратили статус бюджетных средств, поэтому неэффективное и нецелевое использование бюджетных средств исключается, несостоятельны, поскольку названные средства являются программными и на них распространяются требования статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).
В кассационной жалобе учреждение просит отменить постановление от 20.01.2016 и оставить в силе решение от 14.08.2015. По мнению заявителя, у счетной палаты отсутствовали правовые основания для проведения в отношении учреждения проверки и вынесения спорного предписания. Учреждение не является получателем бюджетных средств, а поступившие из бюджета денежные средства утрачивают свой статус как бюджетные. Вывод суда апелляционной инстанции о том, что наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения являются главными распорядителями бюджетных средств и нормы Бюджетного кодекса распространяются на все субъекты бюджетных правоотношений, осуществляющие расходы бюджетов, а не только на субъекты, имеющие правовой статус участников бюджетного процесса, не основан на нормах закона и не может быть положен в основу судебных актов.
Законность судебного акта проверяется кассационным судом в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.
Судами установлено, что на основании пункта 1.1.19 плана работы Счетной палаты Республики Дагестан на 2015 год с 16.02.2015 по 16.03.2015 счетная палата в отношении учреждения провела контрольные мероприятия по проверке целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2014 году на реализацию Государственной программы Республики Дагестан "Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения Республики Дагестан на 2010-2018 года" (далее - Государственная программа), а также финансово-хозяйственной деятельности учреждения. По результатам проверки 31.03.2015 счетная палата составила акт (том 1 л.д. 16-21), в котором отражены ее результаты.
По отдельным нарушениям главным инспектором при участии и. о. директора учреждения Шамхалова Д.А. и главного бухгалтера Исаевой Г.А. также составлены и выданы акты.
21 апреля 2015 года счетная палата в адрес учреждения внесла представление в„– 12пр-07 об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства. В представлении указано на выявление неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. В соответствии со статьей 21 Закона в„– 72 учреждению предложено принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, привлечению к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а также возместить средства, использованные не по целевому назначению в размере 372 500 рублей, в срок до 14.05.2015.
Учреждение, полагая, что представление от 21.04.2015 в„– 12пр-07 нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением.
В соответствии с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Под ненормативным актом понимается юридически властное волеизъявление государственного или иного органа, влекущее возникновение, изменение, или прекращение прав и обязанностей конкретного лица (лиц), рассчитанное на однократное применение. Оспариваемое представление является ненормативным правовым актом, который содержит обязательные к исполнению советом требования, и, следовательно, оно может быть обжаловано в арбитражном суде.
Отказывая в удовлетворении требования, суд первой инстанции исходил из того, что у счетной палаты отсутствуют полномочия по проверке деятельности учреждения, а субсидии, полученные из республиканского бюджета, не являются бюджетными средствами.
Суд апелляционной инстанции, отменяя судебный акт первой инстанции, правомерно руководствовался следующим.
Полномочия счетной палаты, осуществляющей внешний финансовый контроль, регулируются Федеральным законом от 07.02.2011 в„– 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон в„– 6-ФЗ) и Законом в„– 72. В полномочия счетной палаты, в числе прочих, входит организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств республиканского бюджета Республики Дагестан, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных федеральным законодательством; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из республиканского бюджета Республики Дагестан бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Дагестан, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 8 Закона в„– 72 внешний государственный финансовый контроль осуществляется счетной палатой в отношении органов государственной власти и государственных органов Республики Дагестан, органов территориального государственного внебюджетного фонда, органов местного самоуправления, государственных учреждений и унитарных предприятий Республики Дагестан, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной собственности Республики Дагестан.
Согласно положениям статей 10 и 16 Закона в„– 6-ФЗ при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетные органы вправе вносить в проверяемые организации и их должностным лицам представления, а также направляет предписание. Представление вносится для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетные органы о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Аналогичное право счетной палаты предусмотрено также статьей 21 Закона в„– 72.
В целях реализации в Республике Дагестан федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы" постановлением Правительства Республики Дагестан от 13.12.2013 в„– 676 утверждена Государственная программа. Согласно паспорту названной Государственной программы ее ответственным исполнителем является министерство (государственный заказчик). Участником Государственной программы является учреждение.
Учреждение создано путем изменения типа существующего государственного учреждения "Республиканский центр по сейсмической безопасности и государственному геодезическому надзору", в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 03.11.2006 в„– 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Федеральным законом от 08.05.2010 в„– 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", постановлением Правительства Республики Дагестан от 02.11.2011 в„– 382 "О создании государственного автономного учреждения Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности".
Учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с законами и иными нормативно правовыми актами Российской Федерации и Республики Дагестан, а также уставом, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан от 14.11.2011 в„– 132 и согласованным распоряжением Министерства земельных и имущественных отношений Республики Дагестан от 09.12.2011 в„– 862-р.
Учреждение является некоммерческой организацией, созданной Республикой Дагестан для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере градостроительной деятельности.
Основной целью деятельности учреждения является деятельность, направленная на реализацию региональных целевых программ по обеспечению сейсмобезопасности населения Республик Дагестан, снижения социального, экономического и экологического риска в сейсмоопасных районах Республик Дагестан, усиления и реконструкции существующих зданий и сооружений.
Для осуществления своих функций учреждение имеет бессрочные свидетельства о допуске к определенным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
В проверяемом периоде финансирование учреждения осуществлялось на основании государственного задания на 2014 год и плановый период 2014-2015 годы, утвержденного министерством, а также соглашения между министерством и учреждением "О порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ)" в объеме, предусмотренном планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
При таких обстоятельствах, приняв во внимание организационно-правовую форму учреждения, наличие соглашения между министерством и учреждением "О порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ)", а также установленные бюджетным законодательством, Законами в„– 6-ФЗ и 72 полномочия счетной палаты, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заинтересованное лицо вправе проводить контрольные мероприятия по проверке целевого и эффективного использования бюджетных средств в отношении учреждения, составлять соответствующие акты и вносить предписания.
Актом проверки установлены следующие нарушения: из 13 заключенных договоров не исполнено 5, по которым сумма выплаченных авансов составила 1 940 тыс. рублей, что в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса квалифицируется как неэффективное использование бюджетных средств; в нарушение статьи 219 Бюджетного кодекса допущено принятие обязательств сверх доведенных лимитов на сумму 2 915,1 тыс. рублей; допущено неэффективное использование "Модернизированного мобильного диагностического комплекса оценки технического состояния зданий и сооружений" стоимостью 7 700 тыс. рублей; допущена задолженность по заработной плате работникам учреждения в сумме 1 660,9 тыс. рублей, которая не выплачивалась более 6 месяцев. Кроме того, выявлены факты нецелевого использования средств на общую сумму 372,5 тыс. рублей. Изложенные факты учреждение не оспаривало, доводов в исковом заявлении в их опровержение не приводило.
Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции признает обоснованным вывод суда апелляционной инстанции о том, что счетная палата правомерно направила представление от 21.04.2015 в„– 12пр-07 об устранении нарушений.
Доводы заявителя о том, что он не является участником бюджетного процесса, а поступившие ему средства утратили статус бюджетных, поэтому неэффективное и нецелевое использование бюджетных средств исключается, был предметом изучения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонен.
В абзаце третьем статьи 69.1 Бюджетного кодекса указано, что субсидии бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, являются бюджетными ассигнованиями, следовательно, бюджетными средствами.
В силу статьи 306.4 Бюджетного кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Судом апелляционной инстанции установлено, что постановлением Правительства Республики Дагестан от 13.12.2013 в„– 676 утверждена Государственная программа. Согласно перечню мероприятий (приложение в„– 7 к данной программе) министерству для проведения оценки сейсмоуязвимости зданий и сооружений предусмотрено выделение 31,540 млн рублей. Аналогичная сумма продублирована в бюджете Республики Дагестан на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годы (приложение в„– 7 "Ведомственная структура расходов республиканского бюджета Республики Дагестан на 2014 год"). Полное соответствие размера бюджетных средств (31,540 млн рублей), предусмотренных Государственной программой для предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям, свидетельствует о том, что в качестве субсидий в республиканском бюджете для министерства на 2014 год предусмотрены именно программные средства. Позднее, после секвестрирования расходов республиканского бюджета, выделяемые средства по Государственной программе сокращены до 23,655 млн. рублей.
Требования статьи 306.4 Бюджетного кодекса распространяются на средства, полученные учреждением в рамках Государственной программы от министерства.
Спор разрешен судом апелляционной инстанции на основе правильного применения норм материального права. Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены постановления от 20.01.2016 по доводам, приведенным в жалобе. Нарушения норм процессуального права, предусмотренные частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:
постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2015 по делу в„– А15-1533/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
О.В.БАБАЕВА

Судьи
В.Ф.КУХАРЬ
Ю.В.РЫЖКОВ


------------------------------------------------------------------