АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 марта 2016 г. по делу в„– А53-20325/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 24 марта 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - прокуратуры Ростовской области - Сыса Н.А. (удостоверение <...>), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города Таганрога (ИНН 6154061491, ОГРН 1026102581350), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Таганрога на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.09.2015 (судья Шапкин П.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу в„– А53-20325/2015, установил следующее.
Прокуратура Ростовской области (далее - прокуратура) обратилась в арбитражный суд к администрации города Таганрога (далее - администрация) с заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении обязанностей по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог.
Требования обоснованы ссылками на часть 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 в„– 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) и части 2 - 5 статьи 4 Федерального закона от 07.05.2013 в„– 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 98-ФЗ). Прокуратура указывает, что орган местного самоуправления не выполнил предусмотренную Законом в„– 98-ФЗ обязанность в срок до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе. Бездействие администрации незаконно и нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, лишенных возможности обращаться за разрешениями на эксплуатацию рекламных конструкций в порядке, установленном соответствующей схемой размещения рекламных конструкций.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 18.09.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 заявление удовлетворено. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в неисполнении обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог.Судебные инстанции установили, что в ходе проведенной прокуратурой города Таганрога проверки исполнения требований законодательства о рекламе в деятельности администрации выявлены нарушения в форме бездействия, выразившегося в неутверждении в срок до 01.01.2014 схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог. Материалы дела (письмо администрации от 17.07.2015 в„– 08-67-67 и др.) свидетельствуют о том, что схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог по состоянию на 04.08.2015 (дата обращения прокуратуры в арбитражный суд с настоящим заявлением) не утверждена. Администрация не представила в дело доказательств, подтверждающих невозможность своевременного утверждения схемы размещения рекламных конструкций. Бездействие органа местного самоуправления нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на получение разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в порядке, предусмотренном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе и пунктом 5 статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ. Поэтому суды на основании статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) признали бездействие администрации, выразившееся в неисполнении обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, незаконным. Ссылка органа местного самоуправления на опубликование 11.09.2015 в общественно-политической газете "Таганрогская правда" в„– 104 (2654) постановления от 17.08.2015 в„– 2531 "Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования города Таганрога" с приложенной Схемой размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в городе Таганроге (далее - постановление от 17.08.2015 в„– 2531) признана судом апелляционной инстанции несостоятельной. Постановление от 17.08.2015 в„– 2531 опубликовано по истечении срока, установленного частью 5.8 статьи 19 Закона в„– 98-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 07.05.2013). Поскольку требования законодательства о рекламе в части утверждения схемы размещения рекламных конструкций не выполнены, бездействие администрации противоречит требованиям Закона о рекламе (л. д. 89, 133).
Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права. Жалоба мотивирована следующим. В судебное заседание представлено постановление от 17.08.2015 в„– 2531, которым утверждена схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрога. Вывод суда первой инстанции о том, что постановление от 17.08.2015 в„– 2531 не было опубликовано в установленном законом порядке, ошибочен. Указанное постановление официально опубликовано 11.09.2015 в специальном выпуске газеты "Таганрогская правда" (то есть до вынесения судом решения от 18.09.2015). При этом суд первой инстанции согласился с доводами заявителя об отсутствии информации о наличии проекта постановления в прокуратуре. Письмом от 12.08.2015 в„– 5395 проект был направлен прокурору г. Таганрога для проведения антикоррупционной экспертизы в соответствии с требованиями Федерального закона от 17.07.2009 в„– 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Письмом от 13.08.2015 в„– 30-52-2015 направлено положительное заключение прокуратуры г. Таганрога на проект. Вывод судебных инстанций о допущенном администрацией бездействии несостоятелен. Проект схемы был направлен в Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области 11.11.2014, повторно 19.02.2015. Вместе с тем, заключение о согласовании от Министерства поступило в администрацию только 09.06.2015. Уполномоченным органом 24.03.2014 схема размещения рекламных конструкций направлена на согласование в отраслевой орган по архитектуре в администрации (письмо МБУ "Альтернатива" от 24.03.2014 в„– 270), которым подготовлен отказ в ее согласовании ввиду несоответствия документам территориального планирования города Таганрога (письмо от 15.04.2014 в„– 1684). После согласования с уполномоченными муниципальными органами проект схемы 11.11.2014 направлен в Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области. После согласования в установленном порядке отраслевыми органами схемы 22.06.2015 подготовлен проект постановления администрации, который в последующем и был опубликован с печати (постановление от 17.08.2015 в„– 2531). Суды первой и второй инстанции необоснованно не учли, что администрацией предпринимались меры к утверждению схемы с марта 2014 года, однако в отсутствие согласования отраслевыми органами данная схема не могла быть утверждена, что повлекло бы нарушение установленного порядка. Кроме того, суды не дали оценку тому факту, что более полугода проект схемы находился на согласовании в Министерстве строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области. Судом при вынесении решения также применен акт Краснодарского края (Порядок согласования проектов схем размещения рекламных конструкций на территории муниципальных образований Краснодарского края и внесения в них изменений, утвержденный постановлением главы Краснодарского Края от 27.08.2013 в„– 926). При признании бездействие администрации незаконным суду надлежало возложить обязанность на администрацию восстановить нарушенное право путем совершения определенных действий. Однако такие действия совершены администрацией добровольно до вынесения решения судом первой инстанции (принят и официально опубликован соответствующий нормативный акт).
Прокуратура в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.
В судебном заседании представитель прокуратуры возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие выводов судебных инстанций положениям Закона о рекламе, нормам процессуального законодательства, а также представленным сторонами доказательствам.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителя прокуратуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы следует отказать.
Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в ходе проведенной прокуратурой города Таганрога проверки исполнения требований законодательства о рекламе в деятельности администрации выявлены незаконное бездействие, выразившееся в непринятии схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог.
Указанное нарушение подтверждается представленной прокуратурой города Таганрога информацией (письмо администрации от 17.07.2015 в„– 08-67-2015).
Полагая, что бездействие органа местного самоуправления по вопросу об утверждении (в срок до 01.01.2014) схемы размещения рекламных конструкций незаконно, прокуратура обратилась в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 в„– 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор участвует в судебном процессе самостоятельно в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
В соответствии с частью 2 статьи 198 Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 в„– 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" разъяснено следующее. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Приведенные разъяснения применяются и при оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.
Порядок размещения и эксплуатации рекламных конструкций урегулирован в статье 19 Закона о рекламе.
Федеральным законом в„– 98-ФЗ в Закон о рекламе внесен ряд дополнений (изменений), в частности в статью 19 введена часть 5.8. В ней предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.Законом в„– 98-ФЗ внесены изменения и в пункт 15.1 части 1 статьи 15 Закона в„– 131-ФЗ. К вопросам местного значения муниципального района относится не только выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, но и утверждение схемы размещения рекламных конструкций. Указанные действия осуществляются в соответствии с Законом о рекламе.
Пунктом 2 статьи 4 Закона 98-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность по утверждению (в срок до 01.01.2014) схем размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе.
До дня утверждения схем размещения рекламных конструкций органами местного самоуправления применяется действовавший до дня вступления в силу Закона в„– 98-ФЗ порядок размещения рекламных конструкций (пункт 4).
С 01.01.2014 выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, допускается только при наличии утвержденных в установленном порядке соответствующих схем размещения рекламных конструкций (пункт 5 статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ).
Судебные инстанции при разрешении спора установили, что схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог дату обращения прокуратуры в арбитражный суд не утверждена. Данное обстоятельство органом местного самоуправления не оспаривается. Постановление от 17.08.2015 в„– 2531 (включая приложение в„– 1 "Схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в городе Таганроге") опубликовано 11.09.2015 в общественно-политической газете "Таганрогская правда" в в„– 104 (2654). Следовательно, требования законодательства о рекламе в части утверждения схемы размещения рекламных конструкций в срок, установленный частью 5.8 статьи 19 Закона в„– 98-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 07.05.2013), администрацией не выполнены.
Бездействие органа местного самоуправления не только противоречит требованиям законодательства о рекламе, но и нарушает права заинтересованных лиц в получении разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках и ином недвижимом имуществе, так как выдача указанных разрешений осуществляется только при наличии утвержденных в установленном порядке схем размещения рекламных конструкций. При этом администрация не представила в дело доказательств, достоверно свидетельствующих о невозможности своевременного утверждения схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Таганрог.
С учетом приведенных норм и установленных обстоятельств судебные инстанции удовлетворили заявление прокуратуры.
В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
Доводы кассационной жалобы о принятии администрацией надлежащих мер к утверждению схемы с марта 2014 года, которая не могла быть своевременно утверждена ввиду длительного несогласования отраслевыми органами, а также Министерством строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, кассационным судом отклоняется ввиду документальной неподтвержденности. В деле отсутствуют какие-либо надлежащие (достоверные и относимые) доказательства, подтверждающие доводы, приведенные органом местного самоуправления. Напротив, из имеющегося в материалах дела листа согласования от 09.06.2015 к заключению в„– 40 следует, что исходящие от администрации документы поступили в Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области 20.01.2015 (л. д. 10).
Иные доводы кассационной жалобы не влияют на обоснованность и законность обжалуемых судебных актов, не имеют существенного значения для разрешения спора по существу. Эти доводы не опровергают вывод судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для удовлетворения заявления. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.
В соответствии с пунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.09.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 по делу в„– А53-20325/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------