АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 2016 г. по делу в„– А32-2694/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 03 ноября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Московская строительная компания" (ИНН 7729718699, ОГРН 1127746708440) - Джарим М.М. (доверенность от 23.08.2014), от органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - Срмикяна А.Р. (доверенность от 21.09.2015), от заместителя прокурора Краснодарского края - Солдатова С.А. (прокурор отдела), рассмотрев кассационные жалобы департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар и заместителя прокурора Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 по делу в„– А32-2694/2016 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.), установил следующее.
ООО "Московская строительная компания" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент), в котором просило признать незаконным приказ от 23.04.2015 в„– 148 об отмене разрешения на строительство от 27.01.2015 в„– RU23306000-3846-р.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.04.2016 (судья Николаев А.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что оспариваемый приказ соответствует закону, поскольку участок, на котором осуществляется строительство, находится в границах действия аэродромов. На момент подачи заявления на получение разрешения на строительство согласование с уполномоченным органом в сфере безопасности полетов отсутствовало. Суд также сослался на пропуск заявителем срока для обращения в суд, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). В восстановлении пропущенного срока обществу отказано, в связи с отсутствием уважительных причин.
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 решение от 22.04.2016 отменено. Обществу восстановлен срок на обжалование приказа департамента от 23.04.2015 в„– 148. Суд апелляционной инстанции признал недействительным данный приказ департамента об отмене разрешения на строительство от 27.01.2015 в„– RU23306000-3846-р. Апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции об отсутствии уважительных причин пропуска срока для обращения в суд, поскольку в материалы дела не представлены доказательства направления оспариваемого приказа по юридическому адресу общества, информация о котором содержится в Едином государственном реестре юридических лиц. При этом часть 4 статьи 198 Кодекса связывает начало течения срока на подачу заявления о признании ненормативного правового акта недействительным с моментом, когда лицо узнало о нарушении своих прав и законных интересов. Общество надлежащим образом не уведомлено о принятии оспариваемого приказа, в связи с чем не имело возможности своевременно обратиться в суд. Апелляционный суд также признал ошибочными выводы суда первой инстанции о соответствии приказа об отмене разрешения на строительство нормам действующего законодательства. Суд первой инстанции не принял во внимание правила части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). В силу названной нормы уполномоченный орган вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) разрешения на строительство только при наличии приведенных в ней оснований. Отмена разрешения на строительство от 27.01.2015 в„– RU23306000-3846-p в связи с тем, что не учтены ограничения, обусловленные нахождением земельного участка в границах действия аэродромов, не соответствует Градостроительному кодексу. Департамент также не представил доказательств того, что разрешение на строительство выдано на основании неполного пакета документов. Следовательно, отсутствуют основания и для применения части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ). Суд апелляционной инстанции также указал, что при выдаче разрешения на строительство претензий к представленному заявителем пакету документов уполномоченный орган не предъявлял, что свидетельствует о выполнении заявителем требований градостроительного законодательства. На дату принятия департаментом оспариваемого приказа общество получило согласование Федерального агентства воздушного транспорта - Южного МТУ Росавиации и представило его в департамент. Поскольку требования градостроительного законодательства заявителем не нарушены, оспариваемый приказ не содержит законных оснований для отмены разрешения на строительство, апелляционный суд удовлетворил заявление общества на основании статьи 201 Кодекса.
В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судом апелляционной инстанции выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить постановление от 05.08.2016. Податель жалобы указывает, что заявитель пропустил установленный Кодексом срок для обращения в суд с заявлением о признании незаконным оспариваемого приказа, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Уважительные причины для восстановления пропущенного срока отсутствовали. Апелляционный суд не принял во внимание, что при подготовке градостроительного плана земельного участка от 27.10.2014 не учтены ограничения, обусловленные нахождением земельного участка в границах действия аэродромов. Департамент с учетом норм статьи 48 Закона в„– 131-ФЗ правомерно отменил разрешение на строительство, выданное с нарушением норм действующего законодательства.
Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) на основании части 5 статьи 52 Кодекса обжаловал постановление от 05.08.2016. Прокурор указывает, что земельный участок, в отношении которого выдано разрешение на строительство, расположен в рекреационной зоне городских зеленых насаждений общего пользования. Принадлежность застройщику земельного участка на праве собственности не отменяет действие ограничений в его использовании, установленных действующим законодательством. Строительство многоквартирных жилых домов на спорном участке повлечет нарушение прав неопределенного круга лиц.
В связи с нахождением в трудовом отпуске судьи Волкова Я.Е. в составе суда, сформированном для рассмотрения кассационных жалоб, произведена замена (определение от 21.10.2016). В судебном заседании 27.10.2016 рассмотрение жалоб начато с самого начала.
В судебном заседании представители департамента и прокурора поддержали доводы кассационных жалоб. Представитель общества указал на отсутствие оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.
Изучив материалы дела и доводы жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц и прокурора, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что апелляционное постановление следует отменить.
Как видно из материалов дела, общество на основании договора купли-продажи от 15.07.2014 является собственником земельного участка площадью 9 319 кв. м (кадастровый номер 23:43:0000000:1311), расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Карасунская, 2/3 (т. 1, л.д. 18, 19).
Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 27.10.2014 в„– 7800 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:43:0000000:1311 (т. 1, л.д. 59-70).
Департамент 27.01.2015 выдал обществу разрешение в„– RU23306000-3846-p на строительство объекта: "Многоэтажные жилые дома ул. Карасунская, 2/3 в Карасунском внутригородском округе г. Краснодар", (жилой дом Литер 1: с площадью жилого здания 20176,62 кв. м, этажность 16; жилой дом Литер 2: с площадью жилого здания 9750,86 кв. м, этажность 16). Срок действия данного разрешения - до 27.01.2018 (т. 1, л.д. 13, 14).
Приказом департамента от 23.04.2015 в„– 148 выданное обществу разрешение на строительство от 27.01.2015 в„– RU23306000-3846-p отменено со ссылкой на статью 48 Закона в„– 131-ФЗ и подготовку градостроительного плана земельного участка без учета ограничений, обусловленных нахождением участка в границах действия аэродромов (т. 1, л.д. 15).
Общество, полагая, что приказ от 23.04.2015 в„– 148 противоречит закону и нарушает принадлежащие ему права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).
В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
В соответствии с частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в случае: 1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Суд апелляционной инстанции, признавая оспариваемый приказ не соответствующим закону, указал на отсутствие предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, а также статьей 48 Закона в„– 131-ФЗ оснований для отмены выданного обществу разрешения на строительство.
В то же время апелляционный суд не учел следующее.
В силу статей 198, 200 и 201 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс)).
Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При этом утвержденные в установленном порядке градостроительные и иные ограничения в использовании территории населенного пункта могут препятствовать размещению (строительству) на земельном участке определенного объекта капитального строительства (статьи 36 и 37 Градостроительного кодекса).
Согласно представленному в дело положительному заключению негосударственной экспертизы от 29.12.2014 земельный участок, на котором предполагалось производить строительство, ограничен: с севера - ул. Средняя, с запада - оз. Карасун, с юга - зеленая зона оз. Карасун, с востока - ул. Орджоникидзе (т. 1, л.д. 29). В разделе 8 данного документа имеется ссылка на решение исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 11.08.1983 в„– 483 "Об отнесении природных объектов к государственным памятникам природы местного значения", согласно которому озеро Карасун отнесено к памятникам природы местного значения (т. 1, л.д. 51).
Кроме того, положительное заключение негосударственной экспертизы основано на использовании застройщиком (в связи с приобретением прав и обязанностей арендатора) земельного участка площадью 5568 кв. м (кадастровый номер 23:43:0000000:1312; т. 1, л.д. 48). Согласно кадастровой выписке от 23.07.2014 и представленным в дело графическим приложениям к градостроительному плану участка общества участок с кадастровым номером 23:43:0000000:1312 граничит с озером Карасун и имеет вид разрешенного использования "для целей благоустройства" (т. 1, л.д. 55-58). В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 23:43:0000000:1311 указано, что он расположен в водоохранной зоне озера Карасун (т. 1, л.д. 59-70).
В силу части 1 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс) поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами.
На основании части 6 указанной статьи полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 километров, ширина береговой полосы которых составляет 5 метров.
В части 8 статьи 6 Водного кодекса закреплено право каждого гражданина пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них.
Согласно действующему в спорный период пункту 3.2 статьи 22 Земельного кодекса договор аренды земельного участка в пределах береговой зоны мог быть заключен только с водопользователем.
Водоохранными зонами в силу части 1 статьи 65 Водного кодекса являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса).
По смыслу приведенных норм водоохранная зона представляет собой территорию, примыкающую к береговой линии поверхностных водных объектов и включающая в себя береговую полосу.
В границах водоохранных зон согласно части 16 статьи 65 Водного кодекса допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
С учетом изложенного для правильного применения части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, а также статьи 48 Закона в„– 131-ФЗ суду апелляционной инстанции требовалось установить обстоятельства территориального расположения земельных участков, на которых планируется осуществлять строительство, с учетом действующих градостроительных и экологических ограничений определить возможность возведения указанных в разрешении объектов в водоохранной зоне поверхностного водного объекта общего пользования, установить правовые основания для использования застройщиком земельного участка с кадастровым номером 23:43:0000000:1312, который непосредственно граничит с водным объектом и возможно включает в себя его береговую полосу.
Поскольку для удовлетворения требований общества необходимо установить совокупность условий, названных в части 2 статьи 201 Кодекса, обстоятельства, связанные с соблюдением правового режима территории, предполагаемой к застройке, имеют существенное значение для правильного разрешения данного спора, их следовало учесть при оценке законности выданного обществу разрешения на строительство.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения жалобы вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление апелляционного суда и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Поскольку суд апелляционной инстанции правомерно восстановил заявителю пропущенный процессуальный срок и отклонил доводы департамента об отсутствии согласования, обусловленного нахождением участка в границах действия аэродрома, однако неполно выяснил обстоятельства, необходимые для правильного применения статьи 201 Кодекса, обжалуемое постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, в том числе о наличии (отсутствии) ограничений в возведении на участке общества объектов, указанных в разрешении на строительство, дать оценку доводам и возражениям участвующих в деле лиц, после чего разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2016 по делу в„– А32-2694/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.И.МЕЩЕРИН

Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------