АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 февраля 2016 г. по делу в„– А53-31291/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2016 года.Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103292380) - Прониной А.В., в отсутствие представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Плюс-К" (ОГРН 1026103710544), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.05.2015 (судья Еремин Ф.Ф.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2015 по делу в„– А53-31291/2015 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.), установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Плюс-К" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент), в котором просило:
- признать недействительным отказ департамента в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, выраженный в письме от 12.09.2014 в„– 59-34-2/20732 (далее также - отказ, решение об отказе).
Решением от 06.05.2015 (с учетом дополнительного решения от 07.09.2015), оставленным без изменения апелляционным постановлением от 30.09.2015, требования общества удовлетворены полностью. Суд признал недействительным отказ департамента в выдаче разрешения на строительство, выраженный в письме от 12.09.2014, возложил на департамент обязанность устранить допущенное нарушение прав общества путем рассмотрения предоставленной им документации для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства: жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой: противооползневые мероприятия 1-й этап строительства по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Береговая, 33/4. С департамента в пользу общества взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 тыс. рублей. Судебные акты мотивированы следующим. Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) предусмотрена возможность выдачи разрешений на строительство в отношении этапа строительства. В соответствии с частью 12.1 статьи 48 Градостроительного кодекса подготовка проектной документации по инициативе застройщика или технического заказчика может осуществляться применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства. По смыслу указанных норм, при обращении за выдачей разрешения на строительство в отношении этапа строительства, необходимо предоставление документов в объеме, необходимом для осуществления строительства соответствующего этапа строительства, а не объекта строительства, в целом. Поскольку противооползневые мероприятия являются этапом строительства, конечным результатом которого должно явиться строительство предусмотренного градостроительным регламентом зоны ОЖ/3/01 многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными объектами общественного назначения, ссылку департамента на отсутствие такого вида разрешенного использования участка, как противооползневые мероприятия, суд признал неосновательной. Обществом были представлены в адрес департамента все предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса документы. Указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса документы, которые не были представлены, и не могли быть представлены, поскольку не относятся к этапу строительства, о выдаче разрешения на который просил заявитель. Таким образом, в рассматриваемом случае обществом подано заявление о выдаче разрешения на отдельный этап строительства объекта, который может эксплуатироваться автономно, а также поданы все необходимые документы, касающиеся отдельного этапа строительства. Принятое департаментом решение об отказе в выдаче разрешения на строительство является неправомерным и не соответствующим Градостроительному кодексу. Устранить допущенное нарушение прав общества суд счел возможным путем возложения на департамент обязанности рассмотреть предоставленную заявителем документацию для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства: жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой: противооползневые мероприятия 1-й этап строительства по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Береговая, 33/4.
Суд апелляционной инстанции, оставляя решение от 06.05.2015 без изменения, также отметил, что в части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса установлен прямой запрет требовать от заявителя иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 статьи 51 данного Кодекса. Возможность подготовки проектной документации на отдельные этапы строительства и выдача разрешения на эти этапы согласуется с условиями, при которых допускается ввод объектов капитального строительства в виде отдельных очередей, пусковых комплексов, что не противоречит части 1 статье 55 Градостроительного кодекса. Суд первой инстанции правомерно признал неосновательной ссылку департамента на отсутствие в градостроительном регламенте в качестве вида разрешенного использования земельного участка объекта "противооползневые мероприятия", так как указанные мероприятия являются этапом строительства, предшествующим строительству предусмотренного градостроительным регламентом зоны ОЖ/3/01 многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными объектами общественного назначения. Отказ департамента в выдаче разрешения на строительство, в связи с обозначенными обстоятельствами, неправомерен. Предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство апелляционным судом не установлено.
В кассационной жалобе департамент просит решение от 06.05.2015 и апелляционное постановление от 30.09.2015 отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований. По мнению подателя жалобы, поскольку этап строительства предполагает строительство и ввод в эксплуатацию самостоятельного объекта капитального строительства, выдача разрешения на строительство данного объекта возможна только при предоставлении документов, указанных в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. В Градостроительном кодексе отсутствует норма, регламентирующая особенности пакета документов, который должен быть предоставлен заинтересованным в получении разрешения на строительство отдельного этапа лицом в соответствующий орган. Указание судов на возможность предоставления лицом, заинтересованным в получении разрешения на строительство отдельного этапа, документов в том объеме, который необходим для строительства этапа, противоречит требованию части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса об отказе в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи. Норма, устанавливающая исключение для случаев когда рассматривается заявка на выдачу разрешения на строительство этапа, в действующем законодательстве отсутствует. Основные виды разрешенного использования земельного участка, расположенного по ул. Береговой, 33/4, в городе Ростове-на-Дону, перечислены в разделе 2 градостроительного плана данного участка, и размещение таких объектов, как противооползневые мероприятия, регламентом соответствующей территориальной зоны не предусмотрено. Не учтены и не отражены в постановлении апелляционного суда доводы апелляционной жалобы департамента о несоблюдении особых условий градостроительного плана земельного участка, на основании которого разрабатывалась проектная документация, в том числе о расположении участка в границах приаэродромных территорий гражданского аэропорта "Город Ростов-на-Дону", аэродромов "Ростов - Центральный" и "Ростов - Северный" (статьи 46, 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 в„– 138 "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации"). Для оценки законности решений органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешений на строительство требуется исследовать содержание и полноту материалов, прилагаемых к заявлению о выдаче таких разрешений. Оценка документам, представленным обществом в департамент для выдачи разрешения на этап строительства, оценка обстоятельств, связанных с несоблюдением целевого назначения земельного участка, несоблюдением особых условий градостроительного плана земельного участка, в обжалуемых судебных актах не отражены.
Письменный отзыв на кассационную жалобу от общества в арбитражный суд округа не поступил.
В судебном заседании представитель департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителя заинтересованного лица, решение которого оспаривается, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит принятые по делу судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является собственником земельного участка из земель населенных пунктов площадью 5 044 кв. м, с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, Кировский район, ул. Береговая, 33/4, с видом разрешенного использования - для строительства многоквартирного жилого дома (т. 1, л.д. 46, 47-50).
25.07.2011 департаментом на основании заявления общества подготовлен и выдан градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 61:44:0040913:16 (т. 2, л.д. 368-380).
12 сентября 2014 года, со ссылкой на обращение общества от 05.09.2014, и по результатам рассмотрения представленных им документов, департаментом принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства: жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой: противооползневые мероприятия 1-й этап строительства по адресу: ул. Береговая, 33/4, в г. Ростове-на-Дону (т. 1, л.д. 11-12).
Полагая, что законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствовали, и принятым департаментом решением, выраженным в письме от 12.09.2014, нарушены его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
При рассмотрении возникшего спора судебные инстанции правомерно исходили из того, что в силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс), пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (пункт 1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (пункт 2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3).
В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса (в применимой к спорным отношениям редакции) уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).
По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к выводам о том, что оспариваемое обществом решение департамента об отказе в выдаче разрешения на строительство, выраженное в письме от 12.09.2014, является неправомерным, не соответствует Градостроительному кодексу и нарушает права заявителя.
Указанные выводы окружной суд кассационной инстанции принять не может.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган (уполномоченную организацию), к которому прилагаются перечисленные в ней документы.
Одним из оснований оспариваемого отказа послужило непредставление обществом документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса. Дополнительным решением от 07.09.2015 по настоящему делу суд возложил на департамент обязанность рассмотреть предоставленную обществом документацию для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства.
В то же время, доказательства, достоверно подтверждающие объем и содержание представленного обществом в департамент с заявлением от 05.09.2014 о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства пакета документов, в материалах дела отсутствуют.
Частью 12.1 статьи 48 Градостроительного кодекса определено, что подготовка проектной документации по инициативе застройщика или технического заказчика может осуществляться применительно к отдельным этапам строительства объектов капитального строительства. В таком случае экспертиза проводится в отношении проектной документации, разработанной применительно к отдельным этапам строительства, и соответствующее положительное заключение прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (пункт 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 в„– 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - постановление в„– 87), принятым в соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса, утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов (далее - Положение в„– 87).
Как следует из норм пунктов 1, 3, 8 названного Положения в„– 87, под этапом строительства понимается строительство одного из объектов капитального строительства, строительство которого планируется осуществить на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных объектов капитального строительства на этом земельном участке, а также строительство части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных частей этого объекта капитального строительства.
Проектная документация состоит из текстовой и графической частей. Возможность подготовки проектной документации в отношении отдельных этапов строительства должна быть обоснована расчетами, подтверждающими технологическую возможность реализации принятых проектных решений при осуществлении строительства по этапам. Проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Указанная документация должна отвечать требованиям к составу и содержанию разделов проектной документации, установленным настоящим Положением для объектов капитального строительства.
Разработка в соответствии с требованиями Положения в„– 87 проектной документации отдельного этапа строительства, разрешение на строительство которого испрашивается обществом, документально не подтверждена. Напротив, согласно имеющемуся в деле положительному заключению негосударственной экспертизы от 11.06.2014, "Противооползневые мероприятия" представляют собой один из разделов проектной документации по объекту "Жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Береговая, 33/4" (т. 1, л.д. 51-72, 74, 75, 76).
Кроме того, в пункте 1.2 положительного заключения негосударственной экспертизы от 11.06.2014 указано на два первых этапа строительства, одним из которых являются противооползневые мероприятия, а другим - жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой.
Признав, что обществом были представлены в адрес департамента все предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса документы, а другие, также указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса документы, которые не были представлены, и не могли быть представлены, поскольку не относятся к этапу строительства, о выдаче разрешения на который просил заявитель, суд не конкретизировал наименование соответствующих документов (представленных, и не подлежащих предоставлению), не мотивировал ссылками на нормы Градостроительного кодекса, Положения в„– 87, либо других правовых актов, такие выводы.
В судебных актах отсутствует детальный анализ перечисленных департаментом в отказе от 12.09.2014 документов, предусмотренных к предоставлению статьей 51 Градостроительного кодекса, но не представленных, по его мнению, на предмет законности и обоснованности ссылок на них в оспариваемом решении.
Как уже указывалось, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.
В отсутствие в материалах дела проектной документации на отдельный этап строительства, разрешения на реализацию которого добивается заявитель, суды не проверили и не оценили в установленном процессуальным законом порядке также довод оспариваемого отказа от 12.09.2014 о невыполнении заявителем требований особых условий, содержащихся в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6 градостроительного плана земельного участка от 25.07.2011.
Отклоняя ссылку департамента на несоответствие отдельного этапа строительства (противооползневые мероприятия) требованиям градостроительного регламента, содержащимся в градостроительном плане земельного участка (зона ОЖ/3/01, подзона "В"), суды сослались на то, что конечным результатом этого этапа строительства должно явиться строительство предусмотренного градостроительным регламентом многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными объектами общественного назначения.
Данное суждение не согласуется с закрепленным в пункте 8 Положения в„– 87 определением отдельного этапа строительства и выводом судов о том, что спорный этап строительства приведет к возведению объекта, который может эксплуатироваться автономно.
При таких обстоятельствах решение от 06.05.2015 и апелляционное постановление от 30.09.2015 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 3 статьи 15, статья 71, пункт 2 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, пункт 3 части 1 статьи 287, часть 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).
В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, при необходимости рассмотреть вопрос о проведении по делу экспертизы (статья 82 Арбитражного процессуального кодекса), получения разъяснений, консультаций и выяснения профессионального мнения специалиста (статья 87.1 Арбитражного процессуального кодекса), дать надлежащую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.
Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.05.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2015 по делу в„– А53-31291/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий
Н.С.МАЗУРОВА

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------