АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 октября 2016 г. по делу в„– А63-15598/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 20 октября 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мацко Ю.В., судей Андреевой Е.В. и Гиданкиной А.В., при участии в судебном заседании от заявителя - администрация города Георгиевска Ставропольского края - Маркаряна Н.А. (доверенность от 21.01.2016), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Сапунова Д.Н. (доверенность от 11.01.2016), в отсутствие третьих лиц: муниципального унитарного предприятия "ЖКХ "Георгиевский", общества с ограниченной ответственностью "Георгиевский Ритуал", надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года (судья Быкодорова Л.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2016 года (судьи Афанасьева Л.В., Параскевова С.А., Цигельников И.А.) по делу в„– А63-15598/2015, установил следующее.
Администрация города Георгиевска Ставропольского края (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - антимонопольный орган, управление) с заявлением о признании незаконным решения от 19 ноября 2015 года в„– 67 и предписания от 19 ноября 2015 года в„– 44.
Решением суда от 25 марта 2016 года, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 1 июля 2016 года, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что выводы антимонопольного органа являются ошибочными. Спорные постановления администрации вынесены не в целях ограничения конкуренции, а в предусмотренном законодательством случае. Специализированная организация не наделена мерами принуждения. Специализированная организация осуществляет содержание мест захоронения на основании выигранного аукциона.
В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, администрация нарушила статью 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), передав МУП "ЖКХ "Георгиевский" административно-властные полномочия. Наделение МУП "ЖКХ "Георгиевский" статусом специализированной службы предоставило ей преимущества. Контракт на выполнение работ по содержанию мест захоронения не предусматривает контроль за установкой надмогильных сооружений или проведение мероприятий по погребению.
В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы жалобы, представитель администрации просил судебные акты оставить без изменения.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
По результатам рассмотрения жалобы ООО "Георгиевский Ритуал" управление приняло решение от 19.11.2015 по делу в„– 67 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание в„– 44 от 19.11.2015. В решении управления Администрация города Георгиевска признана нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Нарушение выразилось в принятии и издании нормативно-правовых актов, регламентирующих работу общественного муниципального кладбища и оказания ритуальных услуг на территории города Георгиевска, содержащих нормы, ограничивающие конкуренцию и делегирующие административно-властные и распорядительные полномочия хозяйствующему субъекту.
Управление установило, что администрация создала необоснованные преимущества на рынке ритуальных услуг предприятию, осуществляющему организацию похорон, предоставление связанных с ним услуг, а также занимающемуся розничной торговлей похоронными принадлежностями, путем делегирования ему административно-распорядительных полномочий. Указанные обстоятельства содействуют увеличению доходов МУП "ЖКХ "Георгиевский" и ставят его в исключительное положение на рынке ритуальных услуг города Георгиевска по сравнению с другими участниками данного рынка.
Постановлением главы города Георгиевска в„– 252 от 07.04.2008 участку ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства придан статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (далее - предприятие).
Правилами работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска, утвержденными постановлением администрации города Георгиевска в„– 706 от 27.05.2011, пунктом 6.2 определено, что все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений, могут производится только с разрешения специализированной службы;
в пункте 6.5 предусмотрено, что надмогильные сооружения (памятники, ограды. цоколи и др.) на могилах устанавливаются или заменяются на другие с письменного разрешения специализированной службы;
пункт 8.3 предусматривает, что катафальные транспортные средства должны иметь пропуск установленного образца, выдаваемый специализированной службой;
пункт 8.5 гласит, что в случае подвоза надмогильных сооружений к местам их установки (замены) допускается проезд автотранспорта на территорию кладбища с разрешения специализированной службы.
На основании постановления от 24.09.2014 в„– 1356 внесены изменения в приложение к постановлению Администрации города Георгиевска от 27.05.2011 в„– 706 "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска".
Согласно указанным изменениям в пункте 4.1. указано, что кладбища являются муниципальной собственностью, исключительным правом предоставления участков на городских кладбищах обладает Управление ЖКХ администрации г. Георгиевска, ведение учетных записей в книге регистрации и журналах учета осуществляет участок ритуальных услуг предприятия.
Участок ритуальных услуг, осуществляющий оказание ритуальных услуг и продажу ритуальных принадлежностей, расположен по адресу: г. Георгиевск, ул. Калинина, д. 91.
В указанном помещении сотрудники участка ритуальных услуг предприятия производят документальное оформление выделения участка для захоронения и регистрацию самих захоронений (ведутся учетные записи в книге регистрации, журналах учета и контроля за содержанием городских мест погребения).
Таким образом, действия по оформлению официальной документации о смерти любого умершего в городе Георгиевске совершаются в помещении предприятия, специализирующегося на оказании ритуальных услуг населению.
По мнению управления подобная ситуация препятствует развитию конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку у предприятия появляются необоснованные преимущества ввиду того, что всем родственникам умерших в обязательном порядке приходится посещать территорию, занимаемую данной организацией, предлагающей услуги по оформлению и проведению похорон.
Управление пришло к выводу, что постановление администрации города Георгиевска "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска" от 27.05.2011 в„– 706 (пункты 4.1, 6.2, 6.5, 8.3, 8.5), постановление администрации города Георгиевска "О внесении изменения в приложение к постановлению Администрации города Георгиевска от 27.05.2011 в„– 706 "Об утверждении Правил работы общественных муниципальных кладбищ на территории города Георгиевска" от 24.09.2014 в„– 1356 (в части ведения учетных записей в книге регистрации и журналах учета осуществляет участок ритуальных услуг Георгиевского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства), возложили на предприятие разрешительные функции, что в нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции создает данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на товарном рынке ритуальных услуг на территории города Георгиевска, может привести к ограничению конкуренции на данном товарном рынке.
Указанные выше пункты нормативных актов создают для предприятия возможность воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг на территории города Георгиевска, что может привести к ограничению конкуренции.
Признавая незаконными решение и предписание управления суды пришли к выводу, что спорные постановления администрации не нарушают Закон о защите конкуренции и приняты в соответствии в действующим законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и о погребении и похоронном деле.
Суд кассационной инстанции полагает, что судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, нарушения которой вменены администрации, запрещает органам местного самоуправления осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Под "конкуренцией" в силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Действия администрации по передаче предприятию вопросов по выделению земельных участков под захоронения, по обязательному согласованию с предприятием установки надмогильных сооружений и ведение предприятием учетных записей не получили надлежащей оценки в судебных актах. Передача администрацией предприятию указанных функций рассматривается управлением как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции.
Не дана оценка доводам управления, что указанные действия приводят к ограничению (устранению) конкуренции в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничения выбора хозяйствующих субъектов среди тех, которые могли бы оказывать данный вид услуг, для предприятия администрацией были созданы преимущественные и более выгодные условия деятельности, тем самым нарушен принцип состязательности хозяйствующих субъектов, выступающих участниками товарного рынка ритуальных услуг.
Суд, указывая на соблюдение принципа состязательности хозяйствующих субъектов, выступающих участниками товарного рынка ритуальных услуг, сообщает о проведении администрацией аукциона, где единственным участником являлось предприятие, с ним администрация и заключила контракт. Но указанный контракт касается только работ по содержанию самого муниципального кладбища.
Именно совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта (наделение администрацией предприятия полномочиями по решению вопросов по выделению земельных участков под захоронения, порядка установки надмогильных сооружений и ведения учетных записей) явилось основанием для принятия оспариваемых решения и предписания управления.
Таким образом, суды, не дали оценку действиям администрации, как препятствующей осуществлению деятельности по погребению иным хозяйствующим субъектам, кроме предприятия (специализированной организации), и не проверили названные действия на предмет их соответствия положениям Закона о погребении, пришли к преждевременному выводу о ненарушении администрацией положений статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Учитывая, что арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении, либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), решение суда и постановление апелляционной инстанции подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25 марта 2016 года и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2016 года по делу в„– А63-15598/2015 отменить.
Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Ю.В.МАЦКО

Судьи
Е.В.АНДРЕЕВА
А.В.ГИДАНКИНА


------------------------------------------------------------------