АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июля 2016 г. по делу в„– А32-7627/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заместителя прокурора Краснодарского края - Сыса Н.А. (удостоверение), ответчиков: индивидуального предпринимателя Мусаэлян Анжелы Альбертовны (ОГРНИП 304230116300024) - Мусаэлян М.Г. (доверенность от 19.01.2016), Ржевского Д.С. (доверенность от 09.11.2014), администрации муниципального образования город-курорт Анапа - Сидоркиной Е.В. (доверенность от 15.01.2016), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края - Гирько А.А. (доверенность от 23.09.2014), рассмотрев кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Мусаэлян А.А. и Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2016 по делу в„– А32-7627/2013 (судьи Сулименко О.А., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.), установил следующее.
Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) и индивидуальному предпринимателю Мусаэлян А.А. (далее - предприниматель) с заявлением о признании недействительным разрешения на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186, выданного администрацией предпринимателю как застройщику.
Решением от 25.11.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 01.04.2014, в удовлетворении заявления отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что разрешение на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186 выдано администрацией в отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Представленными в дело документами подтверждено возведение объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями", по адресу: город-курорт Анапа, ул. Шевченко, 65, до получения разрешения на строительство. В то же время доказательств, подтверждающих, что выдачей разрешения на строительство собственнику земельного участка нарушены права неопределенного круга лиц, материалы дела не содержат. Прокурор не доказал, что оспариваемый ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы третьих лиц либо иные публичные интересы. Разделяя позицию суда первой инстанции, апелляционный суд указал на то, что предприниматель добросовестно заблуждался относительно возможности проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий ООО "Центр качества строительства" (далее - общество), ввиду чего разрешение на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186 не может быть признано недействительным.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.10.2014 решение от 25.11.2013 и постановление апелляционного суда от 01.04.2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края. Суд кассационной инстанции, руководствуясь законодательством, действовавшим в спорный период, указал, что территория в пределах границ третьей зоны санитарной охраны курорта относилась к особо охраняемым природным территориям. Суды не исследовали пакет документов на предмет необходимости наличия при строительстве объекта на землях особо охраняемых природных территорий государственной экологической экспертизы.
При новом рассмотрении определением от 14.01.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края (далее - управление).
Решением от 19.10.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции исходил из того, что нормами Федерального закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ) земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из числа земель особо охраняемых природных территорий. Документы, подтверждающие нахождение земельного участка площадью 1566 кв. м с кадастровым номером 23:37:0102006:95, категория земель "земли населенных пунктов", расположенного по адресу: город-курорт Анапа, ул. Шевченко, 65, принадлежащего на праве собственности предпринимателю, в третьей зоне санитарной охраны курорта, не представлены. Доводы о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации многоквартирного жилого дома не подтверждены. Доказательства нахождения на земельном участке предпринимателя объекта культурного наследия федерального значения - "Античный город Горгиппия и его некрополь" отсутствуют. На момент рассмотрения спора объект капитального строительства: "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями", расположенный по адресу: г. Анапа, ул. Шевченко, 65, построен. Признание недействительным разрешения на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186 после возведения объекта повлечет нарушение прав граждан, вложивших свои денежные средства в строительство многоквартирного жилого дома.
Постановлением апелляционного суда от 17.03.2016 решение от 19.10.2015 отменено, заявление прокурора удовлетворено. Разрешение на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186 признано недействительным. Апелляционный суд пришел к выводу о том, что в нарушение части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), пункта 7.1 статьи 11 Федерального закона от 24.06.1998 в„– 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон от 24.06.1998 в„– 174-ФЗ), пункта 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 в„– 591-р, принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 в„– 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", Указа Президента Российской Федерации от 22.09.1994 в„– 1954 "О федеральном курортном регионе Анапа" разрешение от 22.06.2012 в„– RU23301000-186 выдано без соответствующего заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня для решения вопросов о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду, о возможности реализации объекта экспертизы. Предпринимателю надлежало предпринять все необходимые меры для соблюдения градостроительного законодательства и получить соответствующее разрешение на строительство до начала возведения объекта. Требования прокурора сформулированы применительно к главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Отсутствие в пакете документов экспертизы, предусмотренной частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса, отклонение негосударственной экспертизы как проведенной неуполномоченным лицом, не имеющим аккредитации, начало строительных работ до обращения застройщика за разрешением признаны апелляционным судом обстоятельствами, влекущими недействительность выданного администрацией разрешения на строительство от 22.06.2012 в„– RU23301000-186.
В кассационной жалобе предприниматель просит апелляционное постановление от 17.03.2016 отменить, решение от 19.10.2015 оставить в силе. Податель жалобы указывает, что апелляционный суд не дал оценку судебным актам (решению Ленинского районного суда города Краснодара от 16.01.2013, оставленному без изменения постановлением Краснодарского краевого суда; решению Ленинского районного суда города Краснодара от 10.09.2012, оставленному без изменения постановлением Краснодарского краевого суда от 26.02.2013 по делу в„– 44г-223; решению Ленинского районного суда города Краснодара от 10.09.2012, оставленному без изменения постановлением Краснодарского краевого суда от 26.02.2013 по делу в„– 44г-224; решению Ленинского районного суда города Краснодара от 01.11.2012 по делу в„– 12-532/12; решению Арбитражного суда Краснодарского края от 27.03.2013 по делу в„– А32-40595/2012), которыми отменены постановления об административных наказаниях в отношении предпринимателя. Решением Ленинского районного суда города Краснодара от 01.11.2012 по делу в„– 12-532/12 установлено наличие у предпринимателя положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненное обществом (проектная документация имеется в полном объеме). В соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 в„– 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предприниматель предпринял все необходимые меры по обеспечению сохранности расположенных в непосредственной близости зданий и нераспространению пожара вокруг строительства объекта. Разрешение на проведение подготовительных работ не требуется, в виду чего предприниматель не осуществлял самовольное строительство. На момент выдачи положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 15.06.2012 свидетельство об аккредитации общества являлось действующим. Материалы дела не содержат доказательств того, что Федеральная служба по аккредитации надлежащим образом уведомила общество об издании приказа от 30.03.2012 в„– 502 (о необходимости приостановки деятельности с 01.04.2012). Заявитель не доказал незаконности действий администрации при выдаче оспариваемого разрешения, его несоответствие нормативным правовым актам Российской Федерации, нарушения прав неопределенного круга лиц в экономической сфере. Управление не доказало наличие утвержденных в установленном порядке границ территории объекта культурного наследия и отнесения земельного участка предпринимателя к землям историко-культурного назначения, что является злоупотреблением правом. Прокурор не доказал, какие именно права подлежат восстановлению в области градостроительства, предпринимательской деятельности, экологии либо археологии признанием недействительным разрешения от 22.06.2012 в„– RU23301000-186, с учетом того, что ранее на данном участке находились производственные здания (фабрика). Апелляционный суд не учел требования статьи 51 Градостроительного кодекса, согласно которым администрация при выдаче разрешения проверяет лишь соответствие документов градостроительному плану и заключению экспертизы проектной документации. Отмена оспариваемого разрешения нарушает права собственников многоквартирного жилого дома и предпринимателя, гарантированные статьями 8, 34 - 36 Конституции Российской Федерации. На дату получения разрешения на строительство границы зон санитарной охраны курорта не установлены. Определить отнесение земельного участка предпринимателя к конкретной зоне санитарной охраны невозможно, что препятствовало проведению государственной экологической экспертизы объекта строительства. Границы третьей зоны округа санитарной или контура округа горно-санитарной охраны на местность не вынесены и в государственном кадастре недвижимости не зарегистрированы. Отсутствие ограничений (обременений) права на земельный участок на момент выдачи оспариваемого разрешения (22.06.2012) подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 18.06.2012 серии 23-АК в„– 791814 и кадастровым паспортом от 03.06.2012 в„– 2343/12/12/351670. Участок находится в центре плотной застройки, территория которой не может быть отнесена к особо охраняемым природным территориям. Заявитель документально не обосновал, что здание многоквартирного жилого дома не соответствует экологическим нормам и правилам, а неполучение разрешения застройщиком до начала строительства создает угрозу жизни и здоровью граждан, нарушает права и охраняемые интересы иных лиц. Апелляционный суд вышел за пределы конкретной жалобы (управления), которая направлена лишь на установление факта наличия (отсутствия) на земельном участке объекта культурного наследия, тогда как данный факт установлен апелляционным определением от 02.04.2015 судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда.
В кассационной жалобе управление просит изменить постановление апелляционного суда от 17.03.2016, исключив из его мотивировочной части указание на отсутствие доказательств нахождения на земельном участке предпринимателя объекта культурного наследия федерального значения - "Античный город Горгиппия и его некрополь", V до н. э. - II век до н. э., ссылаясь на паспорт объекта культурного наследия, документы территориального планирования - "Генеральный план городского округа город-курорт Анапа Краснодарского края", правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, распоряжение председателя Комитета по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края от 18.07.1997 в„– 5-р, согласно которому до разработки и утверждения генерального плана города Анапа утверждены границы и режимы памятников истории и культуры, включая границы территории античного города. Объект культурного наследия "Городище Горгиппия, некрополь" принят на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 в„– 1327 как памятник государственного значения. Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 в„– 176 закреплено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 в„– 1327. Администрация, обладая информацией о расположении земельного участка на территории объекта культурного наследия, неправомерно выдала предпринимателю разрешение на строительство, согласование работ на данном участке управление не проводило.
В представленном отзыве предприниматель просит в удовлетворении кассационной жалобы управления отказать, ссылаясь на отсутствие доказательств причинно-следственной связи между выдачей оспариваемого разрешения и фактическим нарушением прав неопределенного круга лиц, так как основания его выдачи (градостроительный план, положительное заключение негосударственной экспертизы) не отменены. Доказательства нахождения на участке предпринимателя объекта культурного наследия федерального значения - "Античный город Горгиппия и его некрополь" материалы дела не содержат.
В судебном заседании представители предпринимателя и управления поддержали доводы кассационных жалоб. Прокурор также просил отменить постановление апелляционного суда от 17.03.2016, изменив первоначальную позицию. Представитель администрации поддержала доводы, приведенные в жалобе предпринимателя.
В порядке статьи 11 Кодекса, а также постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 в„– 61 "Об обеспечении гласности в арбитражном процессе" в судебном заседании присутствовали представители средств массовой информации (печатных изданий), а также инициативная группа жильцов многоквартирного жилого дома. Рассмотрение кассационных жалоб проведено с использованием средств аудио- и видеозаписи.
В заседании от 23.06.2016 объявлен перерыв до 16 часов 30 минут 30.06.5016, в том числе для письменного подтверждения позиции прокурора относительно заявленных требований, а также возможности мирного урегулирования спора (статья 190 Кодекса, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 в„– 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"). Информация о перерыве размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. После перерыва судебное разбирательство продолжено.
30 июня 2016 года в судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы кассационных жалоб и отзыва. Прокурор письменные пояснения относительно изменения своей правовой позиции по заявлению не представил, доказательства наличия возможности рассмотреть вопрос о заключении мирового соглашения суду кассационной инстанции не представлены. Управление относительно мирного урегулирования спора предложило условия соглашения, против которых представитель предпринимателя возразил. При таких обстоятельствах кассационные жалобы рассмотрены по существу, исходя из первоначально заявленных требований.
Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационных жалобах и отзыве с дополнительными пояснениями, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационные жалобы не подлежат удовлетворению с учетом следующего.
Как видно из материалов дела предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:37:0102006:95 площадью 1566 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", расположенного по адресу: город-курорт Анапа, ул. Шевченко, 65.
15 июня 2012 года предприниматель получил подготовленное обществом положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в„– 23-1-4-0002-12 по объекту капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями", расположенному по адресу: город-курорт Анапа, ул. Шевченко, 65, с краткими проектными характеристиками: этажность 16, количество секций 3, количество квартир 221, общая площадь здания 42611,00 кв. м, площадь застройки 1566 кв. м.
Приказом Федеральной службы по аккредитации от 30.03.2012 в„– 502 с 01.04.2012 приостановлено действие свидетельств, ранее выданных (включая общество) об аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий (т. 1, л.д. 61, 62), приказом от 12.10.2012 в„– 3700 действие свидетельств аннулировано (т. 1, л.д. 63).
19 июня 2012 года предприниматель обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями на земельном участке (т. 1, л.д. 13).
22 июня 2012 года администрация выдала предпринимателю разрешение в„– RU23301000-186 на строительство сроком действия до 22.02.2014 (т. 1, л.д. 12).
Прокурор, полагая, что названное разрешение выдано с нарушением градостроительного законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц.
Согласно части 1 статьи 286 Кодекса суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).
В соответствии с положениями частей 4 и 5 статьи 200 Кодекса на заявителя возлагается обязанность доказать факт нарушения своих прав и законных интересов (прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По смыслу приведенных норм для признания незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия суду необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие такого решения закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение им прав и законных интересов заявителя.
На основании подпункта 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей), положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.
Процедура принятия решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на строительство урегулирована частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса и включает в себя: проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдачу разрешения на строительство или отказ в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса устанавливает, что подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или заказчика, результатов инженерных изысканий и градостроительного плана земельного участка.
Не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной данной статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий (часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Закон от 24.06.1998 в„– 174-ФЗ регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. Государственная экологическая экспертиза является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, способом реализации права каждого на благоприятную окружающую среду; она представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. Федеральный законодатель при регулировании отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обладает дискрецией в выборе объектов экологической экспертизы. Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей.
Экологическая экспертиза как установление соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям проводится в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду; она основывается на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной, иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы (статьи 1 и 3 Закона от 24.06.1998 в„– 174-ФЗ).
Апелляционный суд правомерно указал на отнесение спорного земельного участка к числу земель особо охраняемых природных территорий, сославшись на нормы Земельного кодекса, Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона от 23.02.1995 в„– 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Указа Президента Российской Федерации от 22.09.1994 в„– 1954 "О федеральном курортном регионе Анапа", Постановления Совета министров РСФСР от 30.01.1985 в„– 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае".
Аргументы предпринимателя о том, что границы курорта Анапа не установлены надлежащим образом, а Правительством Российской Федерации не принят нормативный правовой акт об утверждении границ и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, арбитражный суд округа отклоняет.
Принадлежность земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов к категории земель населенных пунктов, отсутствие на местности границ первой, второй либо третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяют и не отменяют установленный нормативными актами статус особо охраняемых земель.
Отнесение одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса и статьей 35 Градостроительного кодекса в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых природных территорий, в которые включаются, в том числе участки, имеющие особое природоохранное значение (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 в„– 1882/09).
Отсутствие обозначения на местности картографических границ курорта Анапа не аннулирует особый статус земель указанной природной территории.
Факт расположения спорного земельного участка в границах курорта федерального значения установлен апелляционным судом и подтвержден материалами дела (т. 6, л.д. 103).
К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94 Земельного кодекса).
В силу статьи 96 Земельного кодекса одной из разновидностью таких земель, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, и для которых установлен особый правовой режим, являются земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 в„– 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Последующее исключение курортов федерального значения из числа особо охраняемых природных территорий не влияет на оценку законности и обоснованности обжалуемого судебного акта, поскольку на момент выдачи разрешения на строительство соответствующие нормы Закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ не действовали (статья 4 Гражданского кодекса).
При этом в пункте 3 статьи 10 Закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ закреплено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления его в силу.
При таких обстоятельствах, апелляционный суд, руководствуясь положениями приведенных норм, правомерно указал, что курорты Анапы не утратили статус курортов, входят в состав земель особо охраняемых территорий.
Данное обстоятельство требовало соблюдения норм части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса (в части экологической экспертизы) при рассмотрении вопроса о выдаче застройщику разрешения на строительство.
Получению разрешения на строительство, как следует из части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса, предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса).
В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 указанной статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы.
Системное толкование приведенных положений Градостроительного кодекса дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Предоставление застройщиком указанных в статье 51 Градостроительного кодекса документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство.
Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства. Кроме того, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяется выполнение строительства (реконструкции объекта капитального строительства) в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, из этого также следует, что приступить к строительству застройщик вправе только после получения такого разрешения (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 по делу в„– 309-КГ15-209).
Исследовав и оценив в совокупности и взаимосвязи представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений документы, приняв во внимание объяснения участвующих в деле лиц, апелляционный суд правомерно указал, что при направлении заявления о выдаче разрешения на строительство в администрацию надлежащие результаты экспертизы проектной документации и инженерных изысканий предприниматель не представил. Более того, суд апелляционной инстанции установил, что возведение объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными помещениями", расположенного по адресу: г. Анапа, ул. Шевченко, 65, началось до получения разрешения на строительство.
Результаты исследования и оценки представленных в дело доказательств позволили суду апелляционной инстанции сделать правильный вывод о нарушении норм Градостроительного кодекса при выдаче предпринимателю разрешения на строительство многоквартирного жилого дома.
Довод жалобы о нарушении апелляционным судом норм процессуального права, поскольку в апелляционном порядке решение обжаловало управление только по доводам, связанным с наличием (отсутствием) на спорном участке объекта культурного наследия, проверен арбитражным судом округа.
Как видно из материалов дела, управление, привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, просило отменить решение от 16.10.2015 о признании недействительным разрешения на строительство (т. 6, л.д. 4-8; 119-122). При этом в силу части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса вопросы сохранения объектов культурного наследия, экспертиза проектной документации (включая экологическую) носят взаимосвязанный характер, поэтому исследование апелляционным судом комплекса названных вопросов в целях устранения взаимоисключающих и противоречивых выводов суда первой инстанции не свидетельствует о нарушении требований части 5 статьи 268 Кодекса. При этом суд апелляционной инстанции предлагал участвующим в деле лицам представить соответствующие пояснения (т. 6, л.д. 69-71).
Аргумент представителя предпринимателя о том, что прокурор в суде кассационной инстанции фактически отказался от заявленных требований подлежит отклонению. В соответствии с частью 2 статьи 49 Кодекса истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой или апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично. Таким образом, возможность отказа от иска в суде кассационной инстанции исключена.
Кроме того, суд кассационной инстанции предлагал представить письменные пояснения относительно уточненной позиции прокурора, обратившегося в суд с заявлением (т. 1, л.д. 2-7), данные пояснения не представлены.
С учетом изложенного, в силу положений статей 42, 58 Конституции Российской Федерации, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 в„– 1146-О, части 5 статьи 49 Кодекса суд не учитывает пояснения представителя прокурора об отсутствии необходимости защиты публичных интересов в рамках настоящего дела.
Относительно доводов кассационной жалобы управления об исключении из мотивировочной части постановления вывода о недоказанности нахождения на земельном участке предпринимателя объекта "Античный город Горгиппия и его некрополь" коллегия считает возможным его сохранить, так как в рамках настоящего дела уполномоченный орган не представил надлежащих доказательств о нахождении многоквартирного жилого дома в границах объекта культурного наследия.
Кроме того, данный вывод суда не повлиял на законность и обоснованность судебного акта апелляционного суда.
В соответствии с пунктом 3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 в„– 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проектирование и проведение земляных и строительных работ, строительных и иных работ на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.
При этом статьей 3.1 названного Закона установлено, что территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с данной статьей (пункт 1).
Коллегия полагает, что возможность самостоятельной защиты нарушенных прав управление не утратило.
Касательно доводов предпринимателя об устранении допущенных нарушений суд кассационной инстанции отмечает, что представленные застройщиком документы не существовали на момент выдачи разрешения на строительство, поэтому не могут учитываться при рассмотрении дела.
В то же время с учетом характера настоящего спора и установленных обстоятельств застройщик не лишен возможности устранить допущенные нарушения на этапе ввода объекта в эксплуатацию (статья 55 Градостроительного кодекса). Вопрос о сносе возведенного застройщиком объекта предметом рассмотрения не является.
Суд апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовал и оценил представленные доказательства, установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил нормы права.
Пределы полномочий суда кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 Кодекса, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств.
Основания для отмены или изменения постановления от 17.03.2016 по приведенным в кассационных жалобах доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2016 по делу в„– А32-7627/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
И.В.СИДОРОВА

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------