АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 июня 2016 г. по делу в„– А15-4177/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июня 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 июня 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Леоновой О.В., судей Бабаевой О.В. и Рыжкова Ю.В., при участии в судебном заседании заинтересованного лица: Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (ИНН 0572004919, ОГРН 1130572001185) - Ибрагимова М.С. (доверенность от 01.01.2016), Ибрагимова Ш.М. (доверенность от 14.06.2016) в отсутствие заявителя - администрации городского округа "город Буйнакск" Республики Дагестан (ИНН 0543000787, ОГРН 1020502056233), заинтересованного лица - Министерства финансов Республики Дагестан (ИНН 0562043732, ОГРН 1020502523535), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 15.12.2015 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.03.2016 (судьи Джамбулатов С.И., Годило Н.Н., Жуков Е.В.) по делу в„– А15-4177/2014, установил следующее.
Администрация городского округа "город Буйнакск" Республики Дагестан (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением, в котором просила признать незаконными действия Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее - служба) и Министерства финансов Республики Дагестан (далее - министерство) по применению бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания использованных не по целевому назначению средств с бюджета городского округа "город Буйнакск", примененных на основании справки министерства от 12.08.2014 в„– 1152 "Об изменении сводной бюджетной росписи республиканского бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - справка министерства от 12.08.2014 в„– 1152), и обязать министерство возвратить из республиканского бюджета Республики Дагестан 4 059 760 рублей в бюджет муниципального образования "город Буйнакск", взысканных на основании справки министерства от 12.08.2014 в„– 1152 (уточненные требования).
Решением от 15.12.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 09.03.2016, заявление удовлетворено. Судебные акты мотивированы тем, что служба не установила размер средств, использованных не по целевому назначению. В нарушение требований пункта 71 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 в„– 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - постановление в„– 1092) уведомление от 06.06.2014 в„– 03-10/126 не содержит описание совершенного бюджетного нарушения. Меры бюджетного принуждения приняты за пределами срока, указанного в статье 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поэтому действия по их применению являются незаконными.
В кассационной жалобе служба просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявления. По мнению заявителя, действия службы по применению бюджетных мер принуждения не могут быть признаны незаконными, поскольку служба в силу закона не имеет таких полномочий. Служба лишь направила министерству уведомление о применении указанных мер. Сводный акт от 17.04.2014 проверки соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета муниципального образования городской округ "город Буйнакск", целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения законодательства о размещении заказов за 2013 год (далее - акт проверки от 17.04.2014) не является ненормативным правовым актом по смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поэтому не может быть признан недействительным в порядке главы 24 названного Кодекса. Акт проверки от 17.04.2014 не является властно-распорядительным документом, так как в нем отсутствуют обязательные предписания и распоряжения, не возлагает на объект проверки обязанности и не является обязательным к применению, носит фиксирующий характер, поскольку содержит только установленные службой в ходе проверки обстоятельства. Ненормативным актом, принятым службой, является адресованное администрации представление об устранении выявленных нарушений от 06.06.2014 в„– 03-10/125, которое не было признано недействительным, поэтому является законным. Вывод судов о том, что служба не установила размер средств, использованных не по целевому назначению, несостоятелен. Согласно акту проверки от 17.04.2014 размер таких средств составил 4 058 760 рублей. Эта сумма соответствует сумме, указанной в уведомлении от 06.06.2014 в„– 03-10/126, которая включает 1 093 800 рублей нецелевых расходов, составляющих завышенную стоимость выполненных работ. Разница в сумме нецелевого использования бюджета, указанной в уведомлении от 06.06.2014 в„– 03-10/126 (4 058 760 рублей), и сумме, взысканной министерством (4 059 760 рублей), объясняется тем, что по истечении 2013 года объект проверки не возвратил остаток межбюджетного трансферта в размере 1 тыс. рублей, который подлежал возврату в доход бюджета по правилам статьи 242 БК РФ. Признавая незаконными действия службы по направлению министерству уведомления от 06.06.2014 в„– 03-10/126, суды вышли за пределы заявленных администрацией требований. Суд, мотивируя вывод о несоответствии уведомления от 06.06.2014 в„– 03-10/126 пункту 71 постановления в„– 1092, применил закон, не подлежащий применению: полномочия службы определены Порядком осуществления службой внутреннего государственного финансового контроля, утвержденным постановлением Правительства Республики Дагестан от 24.02.2014 в„– 65 (далее - Порядок в„– 65). Уведомление от 06.06.2014 в„– 03-10/126 соответствует требованиям Порядка в„– 65. Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает возможности неисполнения финансовым органом уведомления о применении мер бюджетного принуждения и устанавливает принцип неотвратимости применения к субъекту бюджетного нарушения мер публичного принуждения. Нарушение финансовым органом срока принятия решения о применении бюджетных мер принуждения не влечет признание такого решения недействительным.
Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав представителей службы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты следует оставить без изменения.
Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 04.02.2014 в„– 3 служба провела проверку соблюдения администрацией бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд за 2013 год. По результатам проведенной проверки служба составила акт проверки от 17.04.2014, в котором сделала вывод о нецелевом использовании администрацией бюджетных средств республиканского бюджета на 14 179 960 рублей, в том числе 4 058 760 рублей, выделенных на реконструкцию кинотеатра "Дагестан" под городской центр культуры.
06 июня 2014 года служба вынесла в адрес администрации представление в„– 03-10/125, в котором, в частности указано следующее. В нарушение статей 743 и 744 Гражданского кодекса Российской Федерации в формах в„– КС-2 и КС-3 Управлением ЖКХ г. Буйнакска приняты к оплате работы, не предусмотренные в сметной документации по реконструкции кинотеатра "Дагестан" под городской центр культуры.
В представлении администрации предложено рассмотреть материалы проверки и принять меры по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов и обеспечить возврат в республиканский бюджет средств, использованных не по целевому назначению.
Служба направила в адрес министерства уведомление от 06.06.2014 в„– 03-10/126 о применении бюджетных мер принуждения в отношении администрации в виде бесспорного взыскания 4 058 760 рублей средств республиканского бюджета, выделенных на реконструкцию кинотеатра "Дагестан" под городской центр культуры и использованных не по целевому назначению.
Согласно справке министерства от 12.08.2014 в„– 1152 в отношении администрации приняты меры бюджетного принуждения в виде изменения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета, лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год, плановый период 2015 и 2016 годов и бесспорного взыскания 4 059 760 рублей.
Ссылаясь на незаконность принятия службой и министерством указанных мер бюджетного принуждения, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.
На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания законности принятого акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (часть 3 статьи 306.4 БК РФ).
Отказывая в удовлетворении иска, суды установили следующее. В акте проверки от 17.04.2014 указано, что к оплате приняты работы на 4 058 760 рублей, не предусмотренные в сметной документации. Однако согласно справке министерства от 12.08.2014 изменение сводной бюджетной росписи произведено на 4 059 760 рублей. Суды пришли к выводу о том, что служба не установила размер средств, использованных не по назначению. Суды указали, что акт проверки от 17.04.2014 не содержит информации о бюджетных средствах по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации на 2013 год; о том, когда и на основании какого документа они перечислены администрации, на какие цели, когда и согласно какому документу использованы не по целевому назначению.
Суды также установили, что заинтересованные лица нарушили сроки принятия бюджетных мер принуждения.
Довод заявителя о том, что нарушение финансовым органом срока принятия решения о применении бюджетных мер принуждения не влечет признание такого решения недействительным, следует отклонить.
Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
В силу пункта 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. К субъектам бюджетных нарушений могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (часть 2).
Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных указанным Кодексом бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (пункт 5 статьи 306.2 БК РФ.
В соответствии с пунктом 6 положения о Службе государственного финансового контроля Республики Дагестан, утвержденного Указом Президента Республики Дагестан от 07.06.2013 в„– 180, служба имеет право в установленном порядке направлять органам и должностным лицам, уполномоченным бюджетным законодательством принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Согласно пунктам 66 и 67 Порядка в„– 65 при установлении по результатам проведения контрольного мероприятия нарушений бюджетного законодательства руководитель (заместитель руководителя) службы направляет уведомление о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения в Министерство финансов Республики Дагестан в определенный Бюджетным кодексом Российской Федерации срок и содержит описание совершенного бюджетного нарушения.
Порядок исполнения решения о применении мер принуждения устанавливается Министерством финансов Республики Дагестан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 68 Порядка в„– 65).
В соответствии с пунктом 1 статьи 75 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 в„– 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" (действовавшего в период совершения обжалуемых действий) применение мер бюджетного принуждения отнесено к полномочиям Министра финансов Республики Дагестан и его заместителей (в соответствии с их полномочиями). Пунктом 2 статьи 75 Закона установлено, что действия министерства и должностных лиц указанного органа могут быть обжалованы в установленном порядке.
В силу пункта 6 статьи 306.2 БК РФ бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 Кодекса, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Суды установили, что акт проверки служба составила 17.04.2014. Уведомление о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения служба вынесла с нарушением пункта 6 статьи 306.2 БК РФ (06.06.2014) и направила его министерству, которое, получив его 11.06.2014, в свою очередь, также с нарушением срока (18.08.2014) приняло решение о применении к администрации мер бюджетного принуждения в отношении администрации.
Поскольку бюджетные меры принуждения приняты в отношении администрации за пределами установленных законом сроков, суды пришли к правильному выводу о незаконности соответствующих действий службы и министерства и обоснованно удовлетворили заявление администрации.
Выводы судов соответствуют материалам дела и заявителем жалобы не опровергнуты.
Пропуск срока применения бесспорных мер, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, не лишает уполномоченный орган прав взыскивать нецелевым образом использованные бюджетные средства в судебном порядке.
Ссылка судов на положения постановления в„– 1092 не привела к принятию неправильного решения. Суды не признавали акт проверки от 17.04.2014 ненормативным правовым актом.
Основания для изменения или отмены решения и постановления, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 15.12.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.03.2016 по делу в„– А15-4177/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
О.В.ЛЕОНОВА

Судьи
О.В.БАБАЕВА
Ю.В.РЫЖКОВ


------------------------------------------------------------------