АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 декабря 2016 г. по делу в„– А32-9560/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 13 декабря 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя - Дубко Татьяны Николаевны - Лошкобанова Р.А. (доверенность от 17.03.2015), Фофонова И.А. (доверенность от 17.03.2015), от заинтересованного лица - управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик - Федоровой А.В. (доверенность от 18.07.2016), в отсутствие третьего лица - администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Дубко Татьяны Николаевны на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2016 по делу в„– А32-9560/2015 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Филимонова С.С.), установил следующее.
Дубко Т.Н. (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным решения управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление) об отказе в выдаче разрешения на строительство кафе на земельном участке, расположенном по адресу: г. Геленджик, с. Кабардинка, ул. Мира, 13б, выраженного в письме от 23.12.2014 в„– 110-52-8805/14-01-11 и о понуждении управления к выдаче соответствующего разрешения.
Заявленные требования мотивированы тем, что отказ управления в выдаче разрешения на строительство противоречит положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и нарушает права заявителя.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация).
Решением от 10.05.2016 заявленные требования удовлетворены. Отказ управления от 23.12.2014 в„– 110-52-8805/14-01-11 в выдаче заявителю разрешения на строительство признан незаконным. На управление возложена обязанность по выдаче заявителю разрешения на строительство кафе, в пользу заявителя с заинтересованного лица взыскано 300 рублей расходов по уплате государственной пошлины и 27 тыс. рублей расходов по оплате судебной экспертизы. Ввиду прекращения заявителем деятельности в качестве индивидуального предпринимателя суд первой инстанции счел возможным рассмотреть его требования по существу, приняв во внимание определение Геленджикского городского суда от 13.02.2015 об отказе в принятии искового заявления. В целях проверки обоснованности оспариваемого отказа, мотивированного нахождением земельного участка с кадастровым номером 23:40:0202004:321 в первой зоне округа санитарной охраны, суд первой инстанции назначил судебную экспертизу, по результатам которой пришел к выводу, что данный участок отнесен ко второй зоне санитарной охраны курорта, управление не имело оснований для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения. Размещение на данном участке здания кафе не противоречит режиму второй зоны округа санитарной охраны, установленному Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 в„– 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" (далее - постановление от 07.12.1996 в„– 1425), поскольку деятельность по организации общественного питания непосредственно связана с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. Управление не представило доказательства наличия каких-либо ограничений применительно к установленному виду разрешенного использования земельного участка, которые бы имели место до принятия Правил землепользования и застройки части территории муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденных решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27.07.2010 в„– 466 (в частности, установление указанного вида разрешенного использования в качестве условного, то есть требующего дополнительного согласования в виде решения главы местной администрации о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования). Размещение на земельном участке с кадастровым номером объекта недвижимости - здания кафе-бистро, легализованного вступившим в законную силу решением суда, имевшим место до принятия Правил землепользования и застройки, предусмотревших отнесение размещения ресторанов, кафе, баров в качестве условно разрешенного вида использования земельного участка, предопределяет его вид разрешенного использования. Не обращение с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, не является препятствием для выдачи заявителю разрешения на строительство объекта, функциональное назначение которого идентично объекту, расположенному на том же земельном участке до отнесения соответствующего вида разрешенного использования к условно разрешенному.
Постановлением апелляционного суда от 08.08.2016 решение от 10.05.2016 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Апелляционный суд исходил из того, что для получения разрешения на строительство коммерческого объекта (здания кафе), расположенного в первой либо во второй зоне санитарной охраны курорта, необходимо проведение экологической экспертизы, отсутствие которой является самостоятельным и безусловным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Вывод суда первой инстанции о нахождении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0202004:321 во второй зоне санитарной охраны курорта опровергается кадастровыми паспортами, по сведениям которых земельный участок с кадастровым номером 23:40:0202004:321 расположен в первой зоне санитарной охраны курорта. Правила землепользования и застройки части территории муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденные решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27.07.2010 в„– 466 (опубликованы в Геленджикской городской газете "Прибой" 31.07.2010), также подтверждают, что спорный участок находился в первой зоне санитарной охраны курорта. Указанное следует из схем расположения земельного участка, выкопировки и т.д. Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 в„– 494 установлены границы и режим округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае, включая границы первой зоны округа (зона строгого режима), границы второй зоны округа (зона ограничений) и границы третьей зоны округа (зона наблюдения). На момент обращения Дубко Т.Н. за выдачей разрешения на строительство (18.12.2014) утверждены новые Правила землепользования и застройки части территории муниципального образования город-курорт Геленджик (решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 29.04.2014 в„– 11), в которых закреплено, что земельный участок с кадастровым номером 23:40:0202004:321 находится в первой зоне санитарной охраны курорта, и на него распространяются установленные Правилами ограничения. При этом данный нормативный правовой заявитель не оспорил в установленном порядке. Спорный участок расположен на курортной набережной пос. Кабардинка (Цемесской бухты Черного моря), является территорией общего пользования и ограничен в обороте, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Признание права собственности на здание детского кафе-бистро закусочной "Гостиный дворик" (литера А) площадью 13,6 кв. м, на основании решения Арбитражного суда Краснодарского края от 02.12.2005 по делу в„– А32-46816/2005 само по себе не означает утрату публичным собственником - Российской Федерацией владения земельным участком.
В кассационной жалобе заявитель просит апелляционное постановление от 08.08.2016 отменить, указав на ошибочность вывода суда апелляционной инстанции о нахождении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0202004:321 во второй зоне санитарной охраны курорта. Санитарно-защитная зона должна устанавливаться для крупных предприятий торговли и питания. Округ санитарной (горно-санитарной) охраны есть особо охраняемая природная территория с установленным режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта. Как следует из понятия, закрепленного в законодательстве об особо охраняемых природных территориях, курорт (курортный регион (район)) может представлять собой только определенную часть территории, объединенную общим округом санитарной охраны, а не границей муниципального образования. Помимо курортных зон в городе Геленджике как в любом муниципальном образовании, имеются иные зоны (жилой, общественно-деловой застройки, размещения объектов социальной инфраструктуры, производственно-коммерческая зона, зона сооружений воздушного транспорта, инженерной инфраструктуры населенных пунктов, зона сельскохозяйственного производства, курортного строительства и др.), которые не относятся к особо охраняемым природным территориям. Для отнесения земельного участка к такой категории необходимо, чтобы он обладал лечебными ресурсами и использовался в лечебно-профилактических целях. В кадастровом паспорте (плане) земельного участка должно быть указано, что он относится к особо охраняемым природным территориям. Именно государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, содержащим регулярно обновляемые сведения обо особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; далее - Закон в„– 406-ФЗ) лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из числа особо охраняемых природных территорий. Проведение экологической экспертизы необходимо только в случае нахождения объекта на землях особо охраняемых природных территорий. При постановке на кадастровый учет и внесении 12.01.2012 сведений о земельном участке с кадастровым номером 23:43:0202004:321 в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) сведения о нахождении данного участка в первой зоне санитарной охраны курорта либо отнесении к особо охраняемым землям отсутствовали. Кадастровая выписка содержит информацию о нахождении данного участка в водоохранной зоне Черного моря (500 м). Действующее законодательство не содержит запрет на предоставление гражданам земельных участков, расположенных в пределах водоохранной зоны, в аренду для размещения ресторанов, кафе, баров.
В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители Дубко Т.Н. поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель управления - доводы, приведенные в отзыве.
Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе и отзыве, выслушав представителей участников процесса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.
Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании поручения Исполнительного комитета города-курорта Геленджика от 28.11.2003 в„– 03.01.31/4354 управление подготовило заключение от 31.05.2004, которым заявителю согласовано предоставление земельного участка площадью 317 кв. м для проектирования детского кафе-бистро в районе набережной по ул. Мира в пос. Кабардинка.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 02.12.2005 по делу в„– А32-46816/2005 за Дубко Т.Н. в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) признано право собственности на здание детского кафе-бистро закусочной "Гостиный дворик" (литера А) площадью 13,6 кв. м, расположенное в районе набережной по ул. Мира в с. Кабардинка г. Геленджика. Суд установил, что здание кафе-бистро построено на земельном участке площадью 317 кв. м.
20 марта 2006 года в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись о государственной регистрации права собственности Дубко Т.Н. на здание детского кафе-бистро закусочной "Гостиный дворик" (литера А) площадью 40 кв. м, кадастровый номер 23:40:0202004:332 - свидетельство о государственной регистрации права от 24.11.2012 серии 23 в„– 208768 (т. 1, л.д. 131).
Постановлением администрации от 18.01.2010 в„– 101 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 23:40:0202004, площадью 317 кв. м (водоохранная зона Черного моря - 500 м), включая земельный участок в„– 1 площадью 75 кв. м (охранно-эксплуатационная зона электрокабеля) и земельный участок в„– 2 площадью 115 кв. м (охранно-эксплуатационная зона канализации).
Данным ненормативным правовым актом также установлен вид разрешенного использования земельного участка - "для размещения кафе".
12 января 2012 года на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 317 кв. м, расположенный по адресу: г. Геленджик, с. Кабардинка, ул. Мира, 13б, с присвоением кадастрового номера 23:40:0202004:321.
Постановлением администрации от 02.03.2012 в„– 535 заявителю предоставлен в аренду сроком на 49 лет застроенный земельный участок по ул. Мира, 13б, в с. Кабардинка г. Геленджика, площадью 317 кв. м с кадастровым номером 23:40:0202004:321 (т. 1, л.д. 20).
19 марта 2012 года администрация (арендодатель) и Дубко Т.Н. (арендатор) заключили договор аренды в„– 4000004326 земельного участка с кадастровым номером 23:40:0202004:321 (т. 1, л.д. 11-18).
В пункте 1.1 названного договора отражено, что земельный участок предоставлен для размещения кафе (разрешенное использование), в пункте 1.2 договора - что фактическое состояние участка соответствует условиям договора и разрешенному использованию.
Согласно пункту 4.2.4 договора арендатор вправе возводить строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
Постановлением администрации от 28.08.2014 в„– 2540 Дубко Т.Н. предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства - здания детского кафе на земельном участке площадью 317 кв. м с кадастровым номером 23:40:0202004:321, расположенном по адресу: г. Геленджик, с. Кабардинка, ул. Мира, 13б, в зоне курортного строительства КС, в части минимального отступа от границы земельного участка (строительство здания кафе по границам земельного участка) в связи с тем, что характеристика земельного участка неблагоприятна для его застройки с учетом действующих градостроительных норм (т. 1, л.д. 43, 44).
Постановлением администрации от 27.10.2014 в„– 3126 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:40:0202004:321 (т. 1, л.д. 32-42).
В связи с необходимостью получения разрешения на строительство кафе заявитель 18.12.2014 обратился в управление.
Письмом от 23.12.2014 в„– 110-52-8805/14-01-11 управление отказало в выдаче разрешения на строительство (т. 1, л.д. 30, 31) по мотиву расположения земельного участка в первой зоне санитарной охраны курорта.Полагая, что отказ управления не соответствует нормам Градостроительного кодекса и нарушает права заявителя, данное лицо обратилось в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). Статья 9 Кодекса определяет, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство объектов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).
В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Признавая незаконным решение управления об отказе в выдаче заявителю разрешения на строительство объекта, и возлагая на уполномоченный орган обязанность по выдаче соответствующего разрешения, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого отказа положениям Градостроительного кодекса и нарушения прав (законных интересов) заявителя.
Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции, и отказывая в удовлетворении заявления, правомерно учел следующее.
На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.
Названная норма Градостроительного кодекса определяет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.
Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (пункт 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).
Статьей 2 Закона в„– 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. В то же время в силу части 3 статьи 10 названного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона в„– 406-ФЗ.
Апелляционный суд установил и материалами дела подтверждено, что исследуемый земельный участок расположен в первой зоне санитарной охраны Геленджикской группы курортов, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 в„– 494, что предполагает проведение государственной экологической экспертизы.
Согласно постановлению от 07.12.1996 в„– 1425 режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.
На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.
Округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В составе округа выделяется до трех зон (пункт 11 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением от 07.12.1996 в„– 1425).
Исследовав представленные доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, апелляционный суд, ввиду отсутствия заключения государственной экологической экспертизы, признал, что оспариваемое решение управления об отказе в выдаче разрешения на строительство, соответствует нормам градостроительного законодательства и не нарушает прав (законных интересов) заявителя. Совокупность правовых предпосылок (статья 198 Кодекса), необходимая для удовлетворения заявленных требований, отсутствует.
Переоценка исследованных судом доказательств и фактических обстоятельств не входит в полномочия кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса).
Доводы, приведенные заявителем в кассационной жалобе, окружным судом отклоняются как не основанные на нормах градостроительного законодательства и не соответствующие материалам дела, свидетельствующим о том, что земельный участок находится в первой зоне санитарной охраны Геленджикской группы курортов. Обстоятельства предоставления застройщиком в уполномоченный орган заключения государственной экологической экспертизы проектной документации имеют существенное значение для споров, связанных с выдачей разрешений на строительство в отношении земельных участков, расположенных в границах курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи. Отсутствие (непредставление застройщиком в уполномоченный орган) положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации влечет отказ в удовлетворении заявления о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.
Основания для отмены судебного акта апелляционного суда по доводам жалобы отсутствуют (пункт 1 части 1 статьи 287 Кодекса), поскольку они не опровергают правильность сделанных им выводов по существу спора.
Нормы материального права суд апелляционной инстанции применил верно, представленные сторонами доказательства всесторонне исследовал и дал им надлежащую правовую оценку. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта апелляционного суда в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа,

постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2016 по делу в„– А32-9560/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
И.В.СИДОРОВА

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
Н.С.МАЗУРОВА


------------------------------------------------------------------