АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 мая 2016 г. по делу в„– А22-755/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 11 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего судьи Маяцкой К.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Калмыкия (судья Анжукаева Е.А.), заявителя - индивидуального предпринимателя Болдыревой Делгер Анджаевны (ИНН 081401083511, ОГРНИП 307081631000010) и его представителя - Ижбулдиной Н.М. (доверенность от 07.05.2016), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города Элисты (ИНН 0814098524, ОГРН 1020800772970) - Сангаджиева Д.С. (доверенность от 01.02.2016), в отсутствие третьего лица - Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Элисты на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 19.06.2015 (судья Челянов Д.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015 (судьи Годило Н.Н., Бейтуганов З.А., Жуков Е.В.) по делу в„– А22-755/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Болдырева Д.А. (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд с заявлением к администрации города Элисты (далее - администрация), в котором просила:
- признать незаконными отказы администрации в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций;
- обязать администрацию выдать предпринимателю разрешения на установку рекламных конструкций в Республике Калмыкия, городе Элисте, по следующим адресам: 1) ул. Пушкина, северо-западнее ЦОД "Элистинский лицей"; 2) ул. Клыкова, севернее дома в„– 10; 3) ул. Ленина, южнее дома в„– 247; 4) на пересечении ул. Ленина и ул. 28-ой Армии.
Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 28.05.2014 требования предпринимателя удовлетворены. Признан незаконным отказ администрации в выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций. Суд обязал орган местного самоуправления выдать предпринимателю разрешения на установку рекламных конструкций согласно договорам аренды земельных участков на территории города Элисты Республики Калмыкия в„– 459-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030531:839), в„– 461-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:000000:3524), в„– 464-д/а (участок площадью 11,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030247:145), в„– 465-д/а (участок площадью 3,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030535:270).
Суд установил, что министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия (далее - министерство) организованы и проведены торги по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для установки рекламных конструкций, победителем в которых (по двум лотам, включающим четыре спорных адреса) стала предприниматель. Заявителем и министерством 04.05.2012 заключены договоры аренды земельных участков, сформированных для целей установки рекламных конструкций. Предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, в выдаче которых орган местного самоуправления отказал. При проверке доводов заявителя суд исходил из того, что решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции должно быть мотивировано и принято уполномоченным муниципальным органом исключительно по основаниям, закрепленным в части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 в„– 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе). Требование администрации о предоставлении заявителем документов, не предусмотренных частью 11 статьи 19 Закона о рекламе, суд признал нарушением норм Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и прав предпринимателя. Мэрией города Элисты (постановление от 27.06.2012 в„– 1278) утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на соответствующей территории, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций" (далее - Административный регламент). В пункте 2.6 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления названной муниципальной услуги. Поскольку с момента подписания договоров аренды земельных участков с министерством предприниматель добросовестно и исполнительно вносила арендную плату за неиспользуемые участки, действиями по отказу в выдаче ей разрешений на установку рекламных конструкций администрация нарушает действующее законодательство и права (интересы) заявителя.
Определением от 30.07.2014 Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд возвратил апелляционную жалобу администрации, отказав ей в восстановлении пропущенного процессуального срока на обжалование решения от 28.05.2014.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.10.2014 решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 28.05.2014 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Судебный акт мотивирован следующим. Выводы о несоответствии отказов администрации требованиям Закона о рекламе и нарушении ими прав предпринимателя сделаны судом без привлечения к участию в деле министерства, являющегося организатором торгов по продаже права на заключение договоров аренды, без оценки обстоятельств формирования и установления вида разрешенного использования земельных участков и участия в этом администрации. Три из четырех оспариваемых заявителем отказов в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций содержат довод о несоответствии их территориального размещения требованиям технического регламента (ГОСТ Р 52044-2003). Указанный ГОСТ принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 в„– 124-ст, устанавливает общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения, а также требования к знакам информирования об объектах притяжения, распространяется на средства наружной рекламы, размещенные на автомобильных дорогах и территориях городских (сельских) поселений. Вместе с тем, оспариваемые решения органа местного самоуправления, обусловленные несоответствием территориального размещения рекламных конструкций требованиям технического регламента, суд не проверил, мотивированные результаты оценки соответствующих доводов (возражений) сторон в решении не отразил. Вывод о наличии оснований для отказа в выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций, предусмотренных в части 15 статьи 19 Закона о рекламе, сформулирован противоречиво. Сославшись на наличие Административного регламента, суд не раскрыл применение его положений при разрешении настоящего спора. Указывая на наличие в действиях администрации признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд оставил без какой-либо оценки имеющееся в деле решение от 20.09.2013 управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия по делу в„– 08-91-135/2013 по заявлению предпринимателя. Вывод о несоответствии действительности утверждения администрации о представлении в отношении предполагаемой к размещению рекламной конструкции (на пересечении улиц Ленина и 28-ой Армии) неполного пакета документов, не основан на сопоставлении имеющихся в деле документов и не содержит правового анализа обоснованности предъявленных администрацией в письме от 12.08.2013 требований. Суду предложено установить фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, посредством полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств (статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).
При новом рассмотрении дела определением от 18.12.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство (т. 2, л.д. 175, 176).
Предприниматель уточнила требования и просила суд:
- признать незаконными отказы администрации в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций по следующим адресам: Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, северо-западнее ЦОД "Элистинский лицей"; Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Клыкова, севернее дома в„– 10; Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Ленина, южнее дома в„– 247; Республика Калмыкия, г. Элиста, на пересечении ул. Ленина и ул. 28-ой Армии;
- обязать администрацию выдать разрешения на установку рекламных конструкций согласно договорам аренды земельных участков на территории г. Элисты от 04.05.2012 в„– 459-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030531:839), от 04.05.2012 в„– 461-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:000000:3524), от 04.05.2012 в„– 464-д/а (участок площадью 11,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030247:145), от 04.05.2012 в„– 465-д/а (участок площадью 3,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030535:270).
Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 19.06.2015, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015, требования удовлетворены. Признаны незаконными отказы администрации в выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций. Суд возложил на администрацию обязанность по выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций согласно договорам от 04.05.2012 в„– 459-д/а, от 04.05.2012 в„– 461-д/а, от 04.05.2012 в„– 464-д/а и от 04.05.2012 в„– 465-д/а.
Судебные инстанции установили, что предприниматель является победителем торгов (аукциона) по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для установки рекламных конструкций (по двум лотам, включающим четыре спорных адреса). Суд квалифицировал заключенные министерством и предпринимателем договоры как смешанные, содержащие элементы договоров аренды и на установку (эксплуатацию) рекламной конструкции (пункт 3 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), письмо Федеральной антимонопольной службы России от 31.05.2010 в„– АК/16754). В связи с заключением заявителем с министерством договоров в отношении земельных участков, сформированных для целей размещения рекламных конструкций, предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на установку и эксплуатацию соответствующих конструкций. В подпункте 2.8.1 пункта 2.8 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для приостановления и (или) отказа в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешений на установку рекламной конструкции. Заявления предпринимателя о выдаче разрешений приняты к исполнению (зарегистрированы администрацией), следовательно, отказ уполномоченного лица, мотивированный предоставлением предпринимателем ненадлежащих документов, необоснован (противоречит положениям части 12 статьи 19 Закона о рекламе, статьям 65 и 200 Кодекса). Суды установили, что на спорных земельных участках (с кадастровыми номерами 08:14:030531:839, 08:14:000000:3524, 08:14:030535:270 и 08:14:030535:270) какие-либо рекламные конструкции отсутствуют (предприниматель такие конструкции на участках не устанавливала ввиду отсутствия соответствующих разрешений). По запросу суда сотрудником управления ГИБДД МВД по Республике Калмыкия представлены акты обследования от 08.06.2015 (о соответствии (несоответствии) рекламных конструкций требованиям ГОСТ Р 52044-2003). Согласно актам обследования рекламная конструкция, расположенная по ул. Клыкова, севернее дома в„– 10, установлена с нарушением требований пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003. Конструкции на пересечении улиц Ленина и 28-ой Армии, а также на ул. Ленина, южнее дома в„– 247, не обнаружены. Поэтому сведения о соответствии (несоответствии) требованиям ГОСТ Р 52044-2003 предполагаемых к размещению рекламных конструкций предоставлены быть не могут. Рекламная конструкция, размещенная на ул. Пушкина северо-западнее ЦОД "Элистинский лицей", соответствует требованиям ГОСТ Р 52044-2003 (нарушения не выявлены). Исследовав акты от 08.06.2015, суды установили, что в них отсутствуют сведения, позволяющие идентифицировать участки с кадастровыми номерами 08:14:030531:839, 08:14:000000:3524, 08:14:030247:145 применительно к размещенным в их границах рекламным конструкциям. Кроме того, в соответствии с выпиской из реестра муниципального имущества г. Элисты от 20.04.2015, по адресу: г. Элиста, на пересечении улиц Ленина и 28-ой Армии, находится рекламная конструкция, балансодержателем которой является МКУП "Дирекция заказчика-застройщика строительства г. Элисты". Из подготовленных МУП "Архитектурно-планировочное бюро г. Элисты" схем расположения земельных участков, в их границах какие-либо рекламные конструкции отсутствуют. Данное обстоятельство сторонами также не оспаривается. По смыслу абзаца 12 пункта 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 определение соответствия рекламной конструкции требованиям названного ГОСТ возможно после установки такой конструкции. Отказы администрации не содержат ссылок на то, какие именно правила размещения средств наружной рекламы в соответствии с ГОСТ Р 52044-2003 могут быть нарушены предполагаемым размещением заявителем спорных конструкций. Указание на нарушение технического регламента (в письмах орган местного самоуправления об отказе в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций) само по себе не может служить достаточным основанием для вывода о соответствии таких отказов законодательству о рекламе. Поэтому судебные инстанции пришли к выводу о том, что решения администрации об отказе в выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций противоречат положениям части 15 статьи 19 Закона о рекламе. Довод органа местного самоуправления о нарушении заявителем вида разрешенного использования земельных участков отклонен апелляционным судом. Цель использования (установка рекламной конструкции) соответствует виду разрешенного использования земельного участка, конструктивные особенности рекламных конструкций при рассмотрении вопроса целевого использования земельных участков правового значения не имеют. Довод администрации о том, что предполагаемая к размещению рекламная конструкция (в границах участка с кадастровым номером 08:14:030535:270) будет находиться ближе 25 метров от остановки маршрутных транспортных средств и светофора (менее чем в 50 метрах от наземного пешеходного перехода), не принят апелляционным судом. В нарушение положений статьей 65 и 200 Кодекса орган местного самоуправления, приводя данные возражения (о несоответствии места размещения рекламной конструкции технического регламента ГОСТ Р 52044-2003), не представил суду (в материалы дела) соответствующих доказательств.
Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие судебных выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Предпринимателю отказано в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (ул. Ленина, ул. Клыкова, ул. Пушкина) в связи с тем, что предполагаемые места их размещения определены с нарушением требований технического регламента (ГОСТ Р 52044-2003). В проекте территориального размещения рекламной конструкции по адресу: г. Элиста, ул. Ленина, южнее дома в„– 247 не соблюдены требования ГОСТ Р 52044-2003, а именно расстояние предполагаемого размещения рекламной конструкции до бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) составляет менее 5 метров. В проекте территориального размещения рекламной конструкции по адресу: г. Элиста, ул. Клыкова, севернее дома в„– 10 также не соблюдено расстояние, установленное ГОСТ Р 52044-2003, до бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня). В проекте территориального размещения рекламной конструкции по адресу: г. Элиста, ул. Пушкина, северо-западнее ЦОД ее предполагаемое размещение ближе 25 метров от остановки маршрутных транспортных средств, расстояние предполагаемого размещения рекламной конструкции до бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) составляет 5 метров. При этом расстояние от предполагаемой к размещению конструкции в пределах границ наземного пешеходного перехода составляет менее 50 метров. Пунктом 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 установлено, расстояние средства наружной рекламы (сити-формат) до светофора, должно составлять 25 метров. Между тем, как следует из документов, приложенных предпринимателем к заявлению о выдаче разрешения, необходимое расстояние не соблюдено. Размещение рекламных конструкций должно соответствовать как требованиям в области законодательства о рекламе, так и положениям нормативных актов о безопасности дорожного движения. Нарушение требований безопасности может повлечь негативные последствия для неопределенного круга лиц, создает угрозу безопасности дорожного движения. То обстоятельство, что рекламная конструкция установлена с нарушением требований государственного стандарта, само по себе уже свидетельствует об угрозе безопасности дорожного движения. Судебные инстанции при разрешении спора не учли, что применение ГОСТ Р 52044-2003 при согласовании и выдаче разрешений на размещение наружной рекламы является обязательным, не в полном мере исследовали обстоятельства, связанные с соответствием размещаемых рекламных конструкций требованиям технического регламента. Министерство и предприниматель заключили договоры аренды, тогда как Закон о рекламе указывает на необходимость заключения (по результатам проведенных торгов) договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Следовательно, заключенные министерством с предпринимателем договоры аренды не создают для администрации обязанности по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций. В заявлении (приложенных к нему документов) предприниматель указала на расположение по адресу: г. Элиста, ул. Ленина, 247, двух самостоятельных (отдельно стоящих) рекламных конструкций одного формата (сити-формат). По адресу: г. Элиста, ул. Клыкова, севернее дома в„– 10, указано на размещение двух самостоятельных (отдельно стоящих) рекламных конструкций разных типов (билборд, сити-формат). Однако в межевых планах земельные участки с кадастровыми номерами 08:14:030531:839 (г. Элиста, ул. Ленина, южнее дома в„– 247) и 08:14:000000:3524 (г. Элиста, ул. Клыкова, севернее дома в„– 10) имеют вид разрешенного использования - рекламная конструкция (растяжка) с двумя точками крепления с земельным участком.
Предприниматель в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. Довод администрации об отсутствии оснований для выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в связи с отсутствием у заявителя договоров, предусмотренных статьей 19 Закона о рекламе, несостоятелен. Этот довод противоречит выводу судебных инстанций о заключении предпринимателем с министерством смешанных договоров, основанному на положениях статьи 421 Гражданского кодекса, разъяснениях, содержащихся в письме Федеральной антимонопольной службы России от 31.05.2010 в„– АК/16754, а также буквальном содержании договоров от 04.05.2012 (статья 431 Гражданского кодекса). Довод жалобы о несоответствии предполагаемых к размещению рекламных конструкций требованиям технического регламента (ГОСТ Р 52044-2003) также несостоятелен. Министерство при формировании земельных участков для целей размещения в их границах рекламных конструкций обязано было учесть требования действующих технических регламентов, в том числе ГОСТ Р 52044-2003. Данное обстоятельство подтверждается материалами дела (распоряжение министерства от 21.11.2011 в„– 2171, схемы расположения земельных участков, согласованные уполномоченными органами, в том числе с управлением ГИБДД по Республике Калмыкия). Довод администрации о том, что предполагаемые места размещения рекламных конструкций определены с нарушением требований ГОСТ Р 52044-2003, что следует из содержания проектов территориального размещения спорных конструкции, несостоятелен. Судебные инстанции при разрешении спора обоснованно исходили из того, что орган местного самоуправления определяет несоответствие мест размещения рекламных конструкций требований технического регламента (ГОСТ Р 52044-2003) без учета расположения земельных участков и их размеров, хотя к каждому заявлению предпринимателем предоставлялся кадастровый паспорт. Ни один из оспариваемых отказов не содержит описания и определения места расположения на местности точки бровки земляного полотна сбоку автомобильной дороги, от которой осуществлялись замеры, каким образом определяется ближайший край рекламной конструкции, не описана методика проведения замеров. Невозможно установить, каким образом было произведено определение совместимости (несовместимости) координатных точек границ земельных участков в фотоэскизе и схеме территориального размещения рекламной конструкции, а также каким образом определялись сами координатные точки. Администрацией не представлены доказательства того, когда, кем, в присутствии кого определялись точки бровки земляного полотна автомобильной дороги и точки края средства наружной рекламы, расстояние между которыми не соответствует требованиям ГОСТ Р 52044-2003, каким образом определялись указанные точки, их координаты, перевод координат точек края средства наружной рекламы из системы координат эскизного проекта в систему координат проекта территориального размещения рекламных конструкций (не приведена таблица перевода из одной системы координат в другую). Из материалов дела невозможно определить, как осуществлялись фактические замеры расстояний (соответствующие схемы отсутствуют), какими средствами измерения производились замеры, реквизиты сертификата средства измерения, прошли ли они необходимые поверочные мероприятия, компетенция специалиста, осуществлявшего указанные замеры. Орган местного самоуправления также не обосновал, почему оспариваемые отказы (основанные на схемах расположения участков) не учитывали габариты рекламных конструкций и размеры земельных участков. Заявитель в жалобе ссылается на положения статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 в„– 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах и дорожной деятельности). При этом документация по планировке территории, как и доказательства того, что спорные участки расположены в границах полос отводов автомобильных дорог, органом местного самоуправления в нарушение требований статей 65 и 200 Кодекса не представлены. Довод администрации (со ссылкой на межевые планы) о несоответствии документов предпринимателя, предоставленных для выдачи разрешений на эксплуатацию рекламных конструкций в границах земельных участков с кадастровыми номерами 08:14:030531:839 и 08:14:000000:3524, обоснованно не принят судебными инстанциями. Отклоняя данный довод, суды исходили из того, что межевые планы, на которые ссылается орган местного самоуправления в обоснование своих возражений, не признаны судами надлежащими (допустимыми и достоверными) доказательствами по делу. Иные доводы жалобы не основаны на законе, противоречат представленным в дело доказательствам, поэтому не могут служить основанием для пересмотра состоявшихся судебных актов в кассационном порядке.
От третьего лица отзыв на жалобу не поступил.
Представитель администрации, участвующий в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи, поддержал доводы кассационной жалобы, которую просил суд округа удовлетворить.
Предприниматель и ее представитель, также участвующие в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи, возражали против удовлетворения жалобы. Пояснили, что во исполнение вступивших в законную силу судебных актов по данному делу администрацией выданы заявителю разрешения на размещение и эксплуатацию спорных рекламных конструкций.
Министерство, извещенное о времени и месте судебного заседания, явку представителя в суд кассационной инстанции (суд, организующий проведение судебного заседания с использованием систем видео-конференц-связи) не обеспечило.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.
Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения министерства от 21.03.2012 в„– 538 и протоколов о результатах аукциона от 28.04.2012 в„– 20/09, в„– 23/09, в„– 24/09 и в„– 18/09, министерством и предпринимателем 04.05.2012 заключены сроком на 5 лет договоры аренды земельных участков в„– 459-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030531:839), в„– 461-д/а (участок площадью 2,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:000000:3524), в„– 464-д/а (участок площадью 11,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030247:145), в„– 465-д/а (участок площадью 3,0 кв. м с кадастровым номером 08:14:030535:270). Земельные участки (из земель населенных пунктов) находятся на территории города Элисты, государственная собственность на них не разграничена. Участки сформированы и предоставлены победителю аукциона (предпринимателю) для размещения (установки) рекламных конструкций (т. 1, л.д. 13-17, 18-22, 23-27, 28-32; т. 3, л.д. 69).
Соответствующий вид разрешенного использования земельных участков подтвержден имеющимися в деле кадастровыми паспортами (т. 1, л.д. 51-63).
04 июня 2013 года в целях получения разрешений на установку рекламных конструкций предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями, приложив к ним документы в соответствии с перечнями (т. 1, л.д. 121, 129, 138, 142).
Письмами от 02.08.2013 и 12.08.2013 администрация отказала предпринимателю в выдаче испрашиваемых разрешений (т. 1, л.д. 104-107).
Ссылаясь на незаконность отказов в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, предприниматель на основании норм главы 24 Кодекса обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.
В части 1 статьи 198 Кодекса закреплено право граждан обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения таких требований необходима совокупность (одновременное наличие) двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного акта, решения, действий (бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) заявителя (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).
Согласно части 1 статьи 19 Закона о рекламе (в редакции, действовавшей в спорный период) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.
Рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента (часть 4 статьи 19 Закона о рекламе).
В части 5 статьи 19 Закона о рекламе закреплено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.
Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе).
Установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 статьи 19 Закона о рекламе законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 9 статьи 19 Закона о рекламе). К заявлению прилагаются документы, предусмотренные частью 11 статьи 19 Закона о рекламе. В случае, если соответствующее недвижимое имущество (к которому присоединяется рекламная конструкция) находится в государственной или муниципальной собственности, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа запрашивает (самостоятельно) сведения о наличии такого согласия в уполномоченном органе, если заявитель не представил документ, подтверждающий получение такого согласия, по собственной инициативе.
Уполномоченный муниципальный орган не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий (часть 12 статьи 19 Закона о рекламе).
Основания для принятия органом местного самоуправления решения об отказе в выдаче разрешения закреплены в части 15 статьи 19 Закона о рекламе, а также в подпункте 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента.
В случае отказа органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения заявитель в течение трех месяцев со дня получения такого решения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным (часть 16 статьи 19 Закона о рекламе).
В соответствии с пунктом 3 статьи 421 Гражданского кодекса стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.
В письмах Федеральной антимонопольной службы России от 24.01.2012 в„– АК/1684 и от 05.03.2012 в„– АК/6571 разъяснено, что законодательством Российской Федерации о рекламе установлено, что размещение рекламной конструкции осуществляется на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При этом законодательство Российской Федерации о рекламе не предполагает заключения договора аренды или иного договора на передачу права на землю, для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При этом Гражданский кодекс не выделяет договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в самостоятельный вид, соответственно, в нем могут содержаться положения, как предусмотренные для отдельных видов договоров (например, для договора аренды), так и вытекающие из существа правоотношений.
Согласно статье 431 Гражданского кодекса (в редакции, действовавшей на дату заключения договоров) при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений. Буквальное значение условия договора в случае его неясности устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом. Если приведенные правила не позволяют определить содержание договора, должна быть выяснена действительная общая воля сторон с учетом цели договора. При этом принимаются во внимание все соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи, последующее поведение сторон.
Судебные инстанции при разрешении спора исходили из существа возникших правоотношений и квалифицировали заключенные министерством и предпринимателем договоры от 04.05.2012 в„– 459-д/а, в„– 461-д/а, в„– 464-д/а и в„– 465-д/а как смешанные (содержащие элементы договоров аренды и договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций).
При проверке доводов администрации о непредоставлении предпринимателем документов, предусмотренных для выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций пунктами 9, 11 статьи 19 Закона о рекламе, судебные инстанции исходили из положений Административного регламента и документов, представленных сторонами в материалы дела. Суды установили, что заявления предпринимателя о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (приложенные к заявлениям документы) соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации о рекламе, а также положениям Административного регламента. При этом направленные в уполномоченный муниципальный орган документы не были возвращены заявителю, а приняты и зарегистрированы в порядке, установленном Административным регламентом.
Основанием для отказа органа местного самоуправления в выдаче предпринимателю разрешений на установку рекламных конструкций по трем адресам (г. Элиста, ул. Ленина, ул. Ю. Клыкова и ул. Пушкина) послужило несоответствие их предполагаемого территориального размещения требованиям технического стандарта ГОСТ Р 52044-2003.
Рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента. Нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта является одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (часть 4, пункт 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе).
Установленные ГОСТ Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, следовательно, являются обязательными для исполнения и подлежат обязательному применению до вступления в силу соответствующих технических регламентов.Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили следующее. Решения администрации об отказе в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций по двум адресам (г. Элиста, ул. Ленина и ул. Ю. Клыкова) не содержат каких-либо ссылок на конкретное нарушение правил размещения средств наружной рекламы, закрепленных в ГОСТ Р 52044-2003, фактом предполагаемой установки спорных конструкций по данным адресам. В отношении разрешения на размещение рекламной конструкции по адресу: г. Элиста, ул. Пушкина орган местного самоуправления указал, что расстояние от предполагаемого места установки рекламной конструкции до бровки земляного полотна автомобильной дороги по ул. Пушкина составляет 5 метров. Между тем несоответствие ГОСТ Р 5204-2003 определялось администрацией без учета местоположения земельного участка и его размеров. Кроме того, ни один из оспариваемых предпринимателем отказов не содержит описание и определение места расположения на местности точки бровки земляного полотна, от которой осуществлялись замеры. Администрация не обосновала, каким образом определялся ближайший край рекламной конструкции, материалы дела содержат описание методики проведения замеров. В деле также отсутствуют (органом местного самоуправления не представлены) доказательства того, когда, кем, в присутствии кого были определены точки бровки земляного полотна автомобильной дороги и точки края средства наружной рекламы, расстояние между которыми (по мнению администрации) не соответствует ГОСТ Р 52044-2003. Из представленных документов невозможно установить, каким образом определялись указанные точки, их координаты, как производился перевод координат точек средства наружной рекламы из системы координат эскизного проекта в систему координат проекта территориального размещения рекламных конструкций, как осуществлялся фактический замер расстояния между точками края средства рекламы и бровкой земляного полотна. В деле отсутствуют схемы осуществления фактических замеров, описания местоположения и координат точек земляного полотна, от которых производились замеры, и конкретных точек края наружной рекламы. Неясно, какими средствами измерения производились замеры, прошли ли эти средства измерения необходимые поверочные мероприятия, отсутствуют реквизиты сертификата средства измерения, не подтверждена компетенция специалиста, осуществлявшего соответствующие замеры. Отсутствует в деле и обоснование того, что схемы расположения земельных участков, на которые администрация ссылается в подтверждение своих возражений, составлены с учетом габаритов рекламных конструкций и размеров этих участков. При этом органом местного самоуправления не оспаривается факт согласования министерством вида разрешенного использования земельных участков с государственным надзорным органом в области безопасности дорожного движения (управлением ГИБДД по Республике Калмыкия).
С учетом установленных обстоятельств суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые предпринимателем решения органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций не соответствуют законодательству о рекламе и нарушают права (интересы) заявителя.
В резолютивной части решения о признании незаконным решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд указывает на обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса).
С целью восстановления нарушенных прав и законных интересов предпринимателя и в соответствии с приведенной процессуальной нормой суд первой инстанции возложил на администрацию обязанность по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций.
В силу части 1 статьи 286 Кодекса суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.
Доводы кассационной жалобы администрации о необходимости исследования обстоятельств, связанных с установлением соответствия предполагаемых к размещению рекламных конструкций требованиям ГОСТ Р 52044-2003, а также о несоответствии представленных предпринимателем (для выдачи разрешений) документов межевым планам земельных участков, окружным судом отклоняются. Обстоятельства, на которые ссылается заявитель, были проверены и отвергнуты судебными инстанциями, которые по результатам исследования имеющихся в деле доказательств, их правовой оценки, пришли к выводам о недоказанности факта нарушения требований государственного стандарта, а также о соответствии приложенных к заявлению (для выдачи разрешений) документов положениям Административного регламента.
Суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанций (часть 2 статьи 287 Кодекса).
Довод органа местного самоуправления о том, что заключенные министерством с предпринимателем договоры от 04.05.2012 в„– 459-д/а, в„– 461-д/а, в„– 464-д/а и в„– 465-д/а не создают для администрации обязанности по выдаче последнему разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, не принимается с учетом правовой квалификации указанных договоров судами первой и апелляционной инстанций.
Иные доводы кассационной жалобы являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела по существу, получили надлежащую правовую оценку и не опровергают правомерность выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 19.06.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015 по делу в„– А22-755/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи
А.И.МЕЩЕРИН
И.В.СИДОРОВА


------------------------------------------------------------------