АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 августа 2016 г. по делу в„– А32-24635/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 26 августа 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Воловик Л.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании в отсутствие в судебном заседании от заинтересованного лица - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (ИНН 2308077190, ОГРН 1022301219940) - Дудника Е.Н. (доверенность от 27.01.2016), в отсутствие заявителей - индивидуальных предпринимателей: Яцунова Сергея Прокофьевича (ИНН 263400381712, ОГРНИП 304263514600187), Яцуновой Светланы Дмитриевны (ИНН 262300310145, ОГРИП 308263525500093) и Яцуновой Ольги Сергеевны (ИНН 262307089550, ОГРНИП 307263533100130), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Яцунова Сергея Прокофьевича, Яцуновой Светланы Дмитриевны и Яцуновой Ольги Сергеевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.12.2015 (судья Маркина Т.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2016 (судьи Гуденица Т.Г., Илюшин Р.Р., Сулименко О.А.) по делу в„– А32-24635/2015, установил следующее.
Индивидуальные предприниматели Яцунов Сергей Прокофьевич, Яцунова Светлана Дмитриевна и Яцунова Ольга Сергеевна (далее - заявители, предприниматели) обратились в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту транспорта Краснодарского края (далее - департамент) о признании незаконными:
- действий департамента, направленных на необоснованный отказ в согласовании предпринимателям открытия нового регулярного автобусного маршрута "г. Нефтекумск - г. Сочи" и регулярного автобусного маршрута "г. Нефтекумск - г. Геленджик" и обязании департамента устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей;
- решения департамента об отказе предпринимателям в согласовании открытия новых регулярных автобусных маршрутов "г. Нефтекумск - г. Сочи" и "г. Нефтекумск - г. Геленджик", оформленного в виде письменного сообщения от 17.03.2015 в„– 60-1621/15-05.01-11 (полученного заявителями 31.03.2015);
- об обязании департамента в течение трех дней с момента вступления решения в законную силу согласовать технологическую документацию по открытию новых регулярных автобусных маршрутов "г. Нефтекумск - г. Сочи", "г. Нефтекумск - г. Геленджик", разработанную предпринимателями;
Решением суда от 30.12.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.04.2016, в удовлетворении заявленных требований предпринимателям отказано.
Судебные акты мотивированы соответствием действий департамента закону и не доказанностью нарушения прав и законных интересов предпринимателей.
В кассационной жалобе предприниматели просят обжалуемые судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в ином составе судей. Податели жалобы ссылаются на отсутствие оснований для отказа в согласовании маршрутов, устранение замечаний, наличие на технологической документация подписи уполномоченного лица Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края, что подтверждает согласование документации; суд необоснованно не принял к рассмотрению требования с учетом уточнения в части признания незаконным решения от 23.07.2015 в„– 60-547г/15-05.01-11. По мнению заявителей, отказ департамента противоречит статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку препятствует осуществлению заявителями деятельности по перевозке пассажиров по данным маршрутам на протяжении более 3 лет.
В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителя департамента, считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.
Из материалов дела видно, что на основании подпункта 11 пункта 8 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27.10.2015 в„– 993 "О совершенствовании деятельности исполнительных органов государственной власти Краснодарского края" департамент транспорта Краснодарского края переименован в Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (далее - министерство).
В связи с чем удовлетворено ходатайство заинтересованного лица об изменении наименования, заинтересованным лицом по делу в„– А32-24635/2015 указано Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края.
Как следует из материалов дела и установлено судом, предприниматели обратились в департамент с вопросом о согласовании технологической документации на открытие регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации "Нефтекумск - Геленджик" и "Нефтекумск - Сочи", оформленных на перевозчиков Ставропольского края - предпринимателей.
Письмом от 26.12.2014 в„– 60-7950/14-05.01-11 департамент возвратил без согласования технологическую документацию на маршруты, указав на наличие следующих нарушений (т. 1, л.д. 30-32):
- расстояния между линейными сооружениями Краснодарского края не соответствуют расстояниям, утвержденным специально уполномоченным органом государственной власти Краснодарского края в области организации транспортного обслуживания населения в актах замеров действующих автобусных маршрутов, имеющих в расписании движения указанные линейные сооружения;
- проект расписания движения автобусов по маршруту "Нефтекумск - Сочи" предполагает отправление автобусов от автовокзала города Сочи в направлении автостанции поселка Джубга в 17:30, что на 20 минут раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по маршруту "Адлер - Ставрополь" (время отправления от автовокзала города Сочи 17:50);
- в проекте расписания движения автобусов по маршруту "Нефтекумск - Сочи" на листах 4 (путь следования), 6 (таблица расстояний между остановочными пунктами маршрута), 7 (тариф маршрута) паспорта маршрута не указаны наименования объектов транспортной инфраструктуры (автовокзал, автостанция, автокасса), расположенных на территории Краснодарского края;
- проект расписания движения автобусов по маршруту "Нефтекумск-Сочи" предполагает: отправление автобусов от автокассы города Кропоткина в направлении автовокзала города Краснодара в 23:39, что на 1 минуту раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по сезонному маршруту "Пятигорск - Анапа" (время отправления от автокассы города Кропоткина - 23:40); отправление автобусов от автовокзала города Геленджик в направлении автовокзала города Новороссийск в 16:55, что на 10 минут раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по сезонному маршруту "Геленджик - Новороссийск" (время отправления от автовокзала города Геленджик - 17:05), а также на 20 минут раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по маршруту "Геленджик - Краснодар" (время отправления от автовокзала города Геленджик 17:15), отправление автобусов от автовокзала города Новороссийска в направлении автовокзала города Краснодара в 18:05, что на 5 минут раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по сезонному маршруту "Геленджик - Краснодар" (время отправления от автовокзала города Новороссийска - 18:10); отправление автобусов от автовокзала города Краснодара в направлении автокассы города Кропоткина в 21:39, что на 13 минут раньше отправления автобусов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по сезонному маршруту "Анапа - Кропоткин" (время отправления от автовокзала города Краснодара - 21:52).
Также в проекте расписания движения автобусов по маршруту "Нефтекумск -Геленджик" не указано наименование объекта транспортной инфраструктуры, расположенного в городе Кропоткин Краснодарского края.
На листе 4 (путь следования) паспорта маршрута "Нефтекумск - Геленджик" не верно указано наименование линейного сооружения, расположенного в городе Кропоткина - вместо автокассы указана автостанция.
На листах 5 (акт замера протяженности маршрута), 6 (таблица расстояний между остановочными пунктами), 7 (стоимость проезда и провоза багажа) паспорта маршрута "Нефтекумск - Геленджик" не указаны наименования объектов транспортной инфраструктуры, расположенных на территории Краснодарского края.
Заявители 16.02.2015 вновь обратились в департамент за согласованием технологической документации на автобусные маршруты "Нефтекумск - Сочи", "Нефтекумск - Геленджик".
В письме департамента от 17.03.2015 в„– 60-1621/15-05.01-11 о рассмотрении обращения предпринимателям сообщено, что на основании решения комиссии при департаменте по вопросам открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации от 13.05.2015 департамент отказывает в согласовании и возвращает предпринимателям технологическую документацию по автобусным маршрутам между субъектами Российской Федерации "Нефтекумск - Геленджик" (отправление из Нефтекумска АС в 15 часов 15 минут, отправление из Геленджика АВ в 16 часов 55 минут) и "Нефтекумск - Сочи" (отправление из Нефтекумска АС в 14 часов 00 минут, отправление из Сочи АВ в 17 часов 30 минут) (т. 1, л.д. 25-26).
В письме от 17.03.2015 указаны следующие нарушения:
- после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут. В нарушение Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 14.08.2003 в„– 178 (зарегистрировано в Минюсте России 04.09.2003 в„– 5044) (далее - Порядок в„– 178) вышеуказанный документ не предоставлен;
- представлена технологическая документация не в полном объеме, поскольку отсутствуют: 1) заявка на открытие маршрута с указанием для индивидуальных предпринимателей - фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность; 2) документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств; 3) схема маршрута в виде графического условного изображения с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.); 4) размер платы за проезд и провоз багажа; 5) график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха.
Считая, что департаментом допущены незаконные действия по отказу в согласовании технологической документации на открытие автобусных маршрутов, предприниматели обратились в арбитражный суд с заявлением.
Оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы участвующих в деле лиц и руководствуясь порядком в„– 178, суды обоснованно отказали предпринимателям в удовлетворении заявленных требований.
При этом суды правомерно исходили из следующего.
В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Исходя из взаимосвязанных положений статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа местного самоуправления необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу в сфере предпринимательской деятельности.
В соответствии с пунктами 6 - 10 Порядка в„– 178 для решения вопросов по открытию регулярного маршрута перевозчик разрабатывает: схему маршрута в виде графического условного изображения с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.); расписание движения автобусов на маршруте в виде таблицы с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту; размер платы за проезд и провоз багажа; график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха.
При решении вопроса об организации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации рассматриваются следующие документы: заявка на открытие маршрута с указанием для юридического лица наименования, организационно-правовой формы, местонахождения, наименования банковского учреждения и номера расчетного счета, для индивидуального предпринимателя - фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность; копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом; документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств; документы, перечисленные в пункте 6 данного Порядка.
Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза и при ее положительном завершении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия.
После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута (форма прилагается), после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (пункт 9 порядка в„– 178).
Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику (пункт 10 Порядка в„– 178).
Согласно пунктам 3 и 9 Порядка в„– 178 утверждение паспорта маршрута, расписания движения межсубъектного маршрута производится организатором перевозок в порядке, определенном нормативным правовым актом Российской Федерации, регламентирующим порядок организации автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации и данным Порядком, на основании рекомендаций комиссии при департаменте транспорта Краснодарского края по вопросам открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.
Учитывая изложенное, суды сделали правильный вывод о том, что департамент обоснованно отказал в согласовании открытия новых маршрутов, поскольку отказ соответствует пункту 10 Порядка в„– 178, содержит обоснование принятых решений и ссылки на конкретные нарушения, подлежащие устранению в целях согласования открытия маршрута.
Суды учли, что оспариваемый отказ от 17.03.2015 в„– 60-1621/15-15.01-11 содержит ссылки на выявленные недочеты:
- после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут. В нарушение Порядка в„– 178 вышеуказанный документ не предоставлен;
- технологическая документация представлена не в полном объеме, поскольку отсутствуют надлежащим образом оформленная заявка на открытие маршрута, не представлены документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств, схема маршрута в виде графического условного изображения, с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.); не указан размер платы за проезд и провоз багажа; не представлен график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха.
Отклоняя доводы предпринимателей о согласовании технологической документации, о чем свидетельствует подпись уполномоченного лица Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края, суд апелляционной инстанции правильно указал, что согласования указанного Министерства на документации датированы 18.03.2011 (маршрут "Нефтекумск - Геленджик") и 30.05.2012 (маршрут "Нефтекумск - Сочи").
Суды учли письмо предпринимателей от 16.02.2015, из которого следует, что в технологическую документацию вносились изменения в целях устранения недочетов, на которые указывал департамент, в том числе изменения касались схемы маршрута.
Вместе с тем, судебные инстанции установили, что после внесения в маршрут изменений, перевозчиками не проводилось дополнительное согласование открытия маршрутов в субъекте, в котором начинается маршрут (Ставропольский край).
В нарушение пункта 9 Порядка в„– 178 департаменту не представлено ходатайство о согласовании открытия маршрута.
Доказательства представления департаменту указанного ходатайства предприниматели ни суду первой, ни апелляционной инстанций не представили. Как не сослались на доказательства устранения указанных в письме департамента нарушений.
При таких установленных по делу обстоятельствах суды сделали правильный вывод о законности отказа департамента (письмо от 17.03.2015) в согласовании открытия автобусных маршрутов.
Судебная коллегия также учла, что Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края не относится к лицам, в отношении прав и обязанностей которых принят судебный акт по настоящему делу, в связи с чем его непривлечение к участию в деле не свидетельствует о незаконности принятого решения.
Кроме того, позиция Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края о соответствии документации требованиям Порядка в„– 178 не имеет значения для оценки законности действий департамента, являющегося самостоятельным уполномоченным лицом в сфере транспорта на территории Краснодарского края, не связанного решениями органа субъекта, в котором начинается маршрут, применительно к проверке соответствия технологической документации на маршрут требованиям Порядка в„– 178.
Судебная коллегия правомерно сочла, что суд первой инстанции обоснованно отказал в принятии к рассмотрению уточненных требований.
Судом установлено, что после получения письма департамента от 17.03.2015 в„– 60-1621/15-15.01-11 заявители обратились в департамент в соответствии с заявкой от 24.06.2015 в„– 3 на открытие маршрутов.
Письмом от 23.07.2015 в„– 60-5472/15-05.01-11 департамент отказал в согласовании открытия маршрутов.
После возбуждения производства по делу в„– А32-24635/2015 и получения письма департамента от 23.07.2015, предприниматели заявили ходатайство в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об уточнении первоначально поданного заявления путем его дополнения требованием о признании незаконным решения об отказе в согласовании открытия новых автобусных маршрутов, оформленного в виде письменного сообщения от 23.07.2015 в„– 60-547г/15-05.01-11.
Суд первой инстанции обоснованно квалифицировал данное требование в качестве нового, поскольку заявителями одновременно изменен предмет (письмо от 23.07.2015) и основания заявления (выводы департамента по заявке от 24.06.2015).
Судебная коллегия обоснованно признала правильными выводы суда первой инстанции о том, что каждое обращение предпринимателей с заявками о согласовании открытия автобусных маршрутов является самостоятельным юридическим действием, к которым в полном объеме относятся требования Порядка в„– 178, и на которые департамент отвечает самостоятельными ненормативными правовыми актами.
Оспариваемое в настоящем деле письмо департамента от 17.03.2015 и письмо от 23.07.2015 являются самостоятельными ненормативными актами, подлежащими судебной проверке в рамках самостоятельных производств.
Суды учли, что предприниматели обжаловали письмо от 23.07.2015 в самостоятельном порядке - дело в„– А32-41995/2015 и определением суда от 30.03.2016 производство по делу в„– А32-41995/2015 приостановлено до разрешения настоящего дела.
Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку исследованных и оцененных судами доказательств, что в силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.
Поэтому основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по указанным в кассационной жалобе доводам не установлены.
Нормы права при разрешении спора применены судами правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.12.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2016 по делу в„– А32-24635/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Л.А.ТРИФОНОВА

Судьи
Л.Н.ВОЛОВИК
М.В.ПОСАЖЕННИКОВ


------------------------------------------------------------------