АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 июля 2016 г. по делу в„– А32-5363/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2016 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 22 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от органов, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635) и управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315021181, ОГРН 1032309082002) - Фоминых А.С. (доверенности от 06.01.2016, от 29.12.2015), от заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Территория Абрау-Дюрсо" (ИНН 2315148170, ОГРН 1082315008148) - Клевцовой М.В. (доверенность от 23.07.2015), в отсутствие представителей заявителя - заместителя прокурора Краснодарского края, органа, осуществляющего публичные полномочия, - федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю (ИНН 7705401340, ОГРН 1027700485757), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства регионального развития Российской Федерации, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае, министерства природных ресурсов Краснодарского края, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Территория Абрау-Дюрсо", администрации муниципального образования город Новороссийск и управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 (судьи Соловьева М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.) по делу в„– А32-5363/2014, установил следующее.
Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействительными постановления главы администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - администрация) от 25.06.2013 в„– 4408 об утверждении градостроительного плана земельного участка площадью 0,3 га с кадастровым номером 23:47:0116011:226, расположенного в Краснодарском крае, Новороссийском лесничестве, Абраусском участковом лесничестве, квартале 63А, части выдела 22, 30, с разрешенным использованием для осуществления рекреационной деятельности (далее - земельный участок), выданного управлением архитектуры и градостроительства администрации обществу с ограниченной ответственностью "Территория Абрау-Дюрсо" (далее - управление архитектуры, общество) разрешения от 12.07.2013 в„– Ru 23308000-1205-13 на строительство курортного дома в„– 4 с указанием в резолютивной части решения на него как на основание внесения федеральным государственным бюджетным учреждением "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю (далее - кадастровая палата) изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о категории земельного участка: вместо земель населенных пунктов указать земли лесного фонда (с учетом изменения предмета заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство регионального развития Российской Федерации, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае (далее - управление Росимущества), министерство природных ресурсов Краснодарского края.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы следующим. Утверждение решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 в„– 158 генерального плана городского округа муниципального образования город Новороссийск (далее - генеральный план городского округа), обусловившее перевод земель лесного фонда (в том числе лесного участка площадью 0,3 га с номером учетной записи в государственном лесном реестре 23-13-01-08-00650, расположенного в квартале в„– 63А, части выделов в„– 22, 30 в Новороссийском лесничестве, участковом лесничестве Абраусском; далее - лесной участок) в земли населенных пунктов (в том числе земельный участок) осуществлено в противоречие действующему законодательству в отсутствие согласования Федерального агентства лесного хозяйства (далее - Рослесхоз). Лесной участок предоставлен в аренду для осуществления рекреационной деятельности, что соответствует лесному законодательству, которое не предусматривает возможность возведения на землях лесного фонда капитальных объектов. Оспариваемые постановление и разрешение не соответствуют нормам лесного законодательства и условиям договора аренды лесного участка, нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц. Пропущенный прокурором процессуальный срок обращения в арбитражный суд восстановлен в связи с уважительностью причин его пропуска (прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц и публичных интересов).
Общество, администрация и управление архитектуры обжаловали решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Градостроительный план земельного участка носит исключительно информационный характер, служит для определения возможности использования земельного участка и требований к такому использованию. Его подготовка и выдача осуществлены по заявлению арендатора земельного участка во исполнение управлением архитектуры своей обязанности. Постановление главы администрации от 25.06.2013 в„– 4408 не издавалось на основании генерального плана городского округа. Суды первой и апелляционной инстанций не указали нормативный правовой акт, которому названное постановление противоречит, а также лиц, чьи интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности данное постановление нарушает. Оспариваемое разрешение на строительство выдано на основании обращения общества как арендатора земельного участка в соответствии с нормами градостроительного законодательства. Генеральный план городского округа в установленном порядке прокурором не оспаривался и не являлся предметом судебной оценки. Выкопировками из генерального плана городского округа подтверждено вхождение земельного участка в границы с. Абрау-Дюрсо города Новороссийска. Согласно схеме функционального зонирования генерального плана городского округа, земельный участок расположен в зоне курортных учреждений с нормативной плотностью 75-140 кв. м на одного человека. Постановлением главы муниципального образования город-герой Новороссийск от 21.04.2006 в„– 1139 принято решение о реализации генерального плана развития муниципального образования город Новороссийск. Генеральный план городского округа, утвержденный решением Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.11 в„– 158, разработан, согласован и утвержден в соответствии с требованиями действующего законодательства. Признав названный нормативный акт в целом противоречащим нормам градостроительного законодательства и недействующим, суды первой и апелляционной инстанций нарушили нормы процессуального права о подведомственности арбитражному суду дел, возникающих из административных и иных публичных отношений. Возражения уполномоченных на согласование проекта генерального плана органов относительно включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда в администрацию не поступали. Орган местного самоуправления не вправе и не должен обеспечивать самостоятельное согласование проекта генерального плана с Рослесхозом. Генеральный план городского округа не противоречит нормам действующего законодательства. На основании генерального плана городского округа осуществлена постановка на государственный кадастровый учет откорректированных границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Новороссийск, в том числе с. Абрау-Дюрсо, обеспечено изготовление и направление в орган кадастрового учета плана границ названного населенного пункта. Земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов ввиду его вхождения в границы с. Абрау-Дюрсо. Согласия правообладателей (в том числе Российской Федерации) на перевод земельного участка в другую категорию не требовалось. Права Российской Федерации оспариваемыми постановлением и разрешением не нарушены. Администрация исполнила обязанность по направлению проекта генерального плана в Министерство регионального развития. Вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 09.06.2015 по делу в„– 2-2274/15 Рослесхозу отказано в признании недействующим решения городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 в„– 158 об утверждении генерального плана городского округа в части включения в границы населенного пункта лесного участка. Процедуры согласования и утверждения проекта генерального плана городского округа признаны соблюденными.
Общество в своей кассационной жалобе приводит следующие доводы. Градостроительное законодательство не предусматривает основания для отказа в выдаче градостроительного плана. Договором аренды лесного участка подтверждено только право аренды на земельный участок, но не категория последнего. Суд первой инстанции не вправе в единоличном составе оценивать процедуру утверждения генерального плана. Нормы арбитражного процессуального законодательства допускают лишь возможность неприменения нормативного акта, не соответствующего иному акту, имеющему большую юридическую силу. Выводы о нарушении процедуры согласования проекта генерального плана городского округа сделаны без участия в деле городской Думы муниципального образования город Новороссийск. Названная процедура была полностью соблюдена, что подтверждено судами общей юрисдикции. Требования о признании незаконными решений об утверждении генерального плана и об изменении категории земельного участка, по которым суд первой инстанции фактически принял решения, прокурором не заявлялись. Правовой режим использования земельного участка, в отношении которого выданы градостроительный план и разрешение на строительство, регулируются нормами земельного законодательства, устанавливающего особый правовой режим земельного участка рекреационного назначения. Нормы лесного законодательства к данным отношениям не применяются. Действующим законодательством не предусмотрен такой способ защиты права как понуждение к осуществлению действий по изменению сведений государственного кадастра недвижимости без признания незаконным соответствующих решений (действий) органа кадастрового учета. Категория земельного участка изменена до выдачи оспариваемых постановления и разрешения. На уровень собственности земельного участка его перевод в другую категорию не отразился. Права Российской Федерации таким переводом не нарушены. Срок подачи заявления восстановлен прокурору без уважительных причин. Прокурор не доказал факт принятия им мер прокурорского реагирования.
В отзыве на кассационную жалобу прокурор просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.09.2015 производство по кассационным жалобам приостанавливалось до вступления в законную силу судебного акта суда общей юрисдикции по заявлению Рослесхоза о признании недействующим решения городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 в„– 158 об утверждении генерального плана городского округа в части включения в границы населенного пункта лесных участков (дело в„– 2-2274/2015). Определением Краснодарского краевого суда от 11.04.2016 по делу в„– 44г-183/2016 отказано в передаче дела для рассмотрения в суд кассационной инстанции по кассационному представлению прокурора Краснодарского края на решение Октябрьского районного суда города Новороссийска от 09.06.2016 по делу в„– 2-2274/2015 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 01.10.2015 по делу в„– 33-21199/2015. Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.07.2016 производство по кассационным жалобам общества, администрации и управления архитектуры на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по настоящему делу возобновлено.
Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, заслушав представителей администрации, управления архитектуры и общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими изменению в части.
Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 в„– 158 утвержден генеральный план городского округа, которым предусмотрено расширение с. Абрау-Дюрсо за счет включения в его границы земель лесного фонда, в том числе лесного участка.
Департамент лесного хозяйства Краснодарского края (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор от 19.09.2012 в„– 10-03а-004-4 аренды лесного участка для осуществления рекреационной деятельности сроком на 49 лет. Государственная регистрация договора аренды от 19.09.2012 в„– 10-03а-004-4 осуществлена 12.10.2012.
В связи с утверждением генерального плана городского округа лесной участок переведен из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов, поставлен на кадастровый учет 11.12.2012 как земельный участок с присвоением кадастрового номера 23:47:0116011:226 (кадастровая выписка о земельном участке от 06.02.2013 в„– 2343/12/13-89844). Земельный участок расположен в зоне курортных учреждений с нормативной плотностью 75-140 кв. м на одного человека (письмо управления архитектуры от 29.10.2013 в„– 08.03-8-1628/13).
По заявлению общества от 06.05.2013 в„– 15-1-1-10130/13 управлением архитектуры подготовлен градостроительный план земельного участка от 21.05.2013 в„– Ru23308000-047-0011-0002433, утвержденный постановлением администрации от 25.06.2013 в„– 4408. Разрешенным использованием земельного участка указано осуществление рекреационной деятельности.
Градостроительный план земельного участка от 21.05.2013 в„– Ru23308000-047-0011-0002433 и договор от 19.09.2012 в„– 10-03а-004-4 аренды лесного участка, приложенные к соответствующему заявлению общества, послужили основанием выдачи заявителю управлением архитектуры разрешения от 12.07.2013 в„– Ru 23308000-1205-13 на строительство на земельном участке объекта капитального строительства: двухэтажного курортного дома в„– 4 общей площадью 360 кв. м и площадью застройки 517,2 кв. м. Срок действия разрешения установлен до 12.07.2014.
Полагая, что постановление администрации об утверждении градостроительного плана и разрешение на строительство противоречат нормам земельного и градостроительного законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд.
Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
Статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса прокурор управомочен на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающего права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 в„– 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорам предписано участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством. В пункте 7 постановления от 23.03.2012 в„– 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации применительно к части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса разъяснил, что течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
Рассмотрев заявление прокурора о восстановлении процессуального срока подачи заявления, суд первой инстанции признал приведенные прокурором причины пропуска названного срока уважительными, исходя из того, что Азово-Черноморской межрайонной природоохранной прокуратурой в разумный срок предпринимались меры прокурорского реагирования для выявления факта включения лесного участка в границы населенного пункта, оснований такого включения и возведения на земельном участке объекта капитального строительства.
Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действия (бездействия) незаконным возможно при установлении несоответствия названных акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
Согласно статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации в применимой к рассматриваемым отношениям редакции (далее - Земельный кодекс), перевод земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 в„– 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" определено, что установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. То есть, утверждение генерального плана городского округа, которым в границы соответствующего муниципального образования включен лесной участок, повлекло перевод этого участка в категорию земель населенных пунктов.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса. Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда. Федеральное агентство лесного хозяйства до 01.01.2015 согласовывало включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 в„– 736). Обязательность публичной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов отражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 в„– 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.
Решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу, в силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса, обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле. В Постановлениях от 05.02.2007 в„– 2-П, от 21.12.2011 в„– 30-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что преюдициальная связь судебных актов арбитражных судов обусловлена именно свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта, в силу которой в процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами. Иной подход означает возможность опровержения опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом, что противоречит общеправовому принципу определенности, а также принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений. Признание преюдициального значения судебного решения, направленное на обеспечение стабильности и общеобязательности этого решения и исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если имеют значение для его разрешения. В качестве единого способа опровержения (преодоления) преюдиции во всех видах судопроизводства должен признаваться пересмотр судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам.
Решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 09.06.2015 по делу в„– 2-2274/15, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 01.10.2015 по делу в„– 33-21199/2015 Рослесхозу отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим решения городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 в„– 158 об утверждении генерального плана городского округа в части включения в границы населенного пункта лесных участков. Определением Краснодарского краевого суда от 11.04.2016 по делу в„– 44г-183/2016 отказано в передаче дела для рассмотрения в суд кассационной инстанции по кассационному представлению прокурора Краснодарского края на названные судебные акты. Судебными инстанциями признаны законными процедуры согласования и утверждения проекта генерального плана городского округа, в том числе в части, касающейся включения спорного лесного участка в границы с. Абрау-Дюрсо.
В этой связи, суд кассационной исходит из того, что включение лесного участка в границы с. Абрау-Дюрсо, его перевод в категорию земель населенных пунктов и кадастровый учет как земельного участка с присвоением кадастрового номера 23:47:0116011:226 осуществлены в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Иной подход, в силу вышеприведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведет к противоречию принципам определенности, процессуальной экономии и стабильности судебных решений, создаст предпосылки для конфликта судебных актов. Основания для возложения на кадастровую палату обязанности по изменению категории земельного участка (абзац шестой резолютивной части обжалуемого решения суда первой инстанции) отсутствуют, а выводы судов первой и апелляционной инстанций о допущенных при согласовании и утверждении генерального плана городского округа, а также при переводе лесного участка в категорию земель населенных пунктов нарушениях подлежат исключению из мотивировочных частей обжалуемых судебных актов.
Вместе с тем, действовавшей в спорный период редакцией Земельного кодекса предусматривалась возможность предоставления находящихся в публичной собственности земельных участков для строительства либо без предварительного согласования места размещения объекта на торгах, либо без проведения таковых с предварительным согласованием места размещения объекта. Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включала в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу (статьи 30, 31 и 32 Земельного кодекса).
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информировали население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имели право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 в„– 4224/10 сформулирована правовая позиция, согласно которой информированием населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства, даже зная о наличии иных претендентов. Законодательство не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. В отсутствие законодательно установленного порядка предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта при наличии конкурирующих заявлений право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги, что отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
В соответствии с положениями статей 421, 450, 451 Гражданского кодекса, условия договора определяются по усмотрению сторон, договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке, а изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях. Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса, арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества. Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса допускалось использование земельных участков их арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
Применительно к названным нормам Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.06.2013 в„– 1756/13 сформулировал следующий правовой подход. Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование названных положений противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды. Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельным кодексом установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, в том числе жилищного строительства, и для целей, не связанных со строительством. Недопустимо обращение с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с целью обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.
Пунктом 16 статьи 1 Градостроительного кодекса застройщик определен как физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства.
Подготовка проектной документации, в силу части 11 статьи 48 Градостроительного кодекса, осуществляется на основании, в том числе задания застройщика и градостроительного плана земельного участка. Право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информацию. Отказ в выдаче градостроительного плана со всей очевидностью создает препятствия к осуществлению строительства (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016 в„– 78-АПГ16-2).
Градостроительный план земельного участка необходим для получения разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 7 статьи 51, часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса), а также для проведения государственной экспертизы проектной документации (пункты 10 и 11 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 в„– 87). В соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса, подготовка градостроительных планов осуществляется применительно к предназначенным для строительства капитальных объектов земельным участкам.
Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет разрешение на строительство как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.
Согласно частям 11, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3). Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса установлен перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, в числе которых значатся правоустанавливающие документы на земельный участок и градостроительный план земельного участка.
По смыслу вышеприведенных нормативных положений, правом на обращение в уполномоченный орган с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство обладает лицо, являющееся титульным владельцем земельного участка, на котором допускается строительство. В отсутствие у общества правоустанавливающего документа на земельный участок у администрации и управления архитектуры отсутствовали законные основания как для утверждения по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, так и для выдачи ему разрешения на возведение на земельном участке объекта капитального строительства. Договор аренды лесного участка для рекреационных целей не мог служить правоустанавливающим документом на землю, необходимым для подготовки по заявлению общества градостроительного плана земельного участка, оформления проектной документации и получения разрешения на строительство. Внесение в договор аренды лесного участка каких-либо изменений, связанных с утверждением генерального плана городского округа и переводом лесного участка в категорию земель населенных пунктов, не повлекло бы придание ему статуса правоустанавливающего документа на земельный участок в целях строительства, а изменение разрешенного использования земельного участка с рекреационных целей на строительство противоречило бы установленному земельным законодательством порядку предоставления публичных земель для строительства. Лесной (земельный) участок по договору аренды был предоставлен обществу для рекреационной деятельности. Доказательства его предоставления обществу для строительства с соблюдением вышеназванных публичных процедур в материалах дела отсутствуют. В этой связи, выводы судов первой и апелляционной инстанций о противоречии нормам Земельного и Градостроительного кодексов изданного администрацией постановления от 25.06.2013 в„– 4408 об утверждении градостроительного плана земельного участка от 21.05.2013 в„– Ru23308000-047-0011-0002433 и выданного управлением архитектуры разрешения от 12.07.2013 в„– Ru 23308000-1205-13 на строительство на земельном участке объекта капитального строительства соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В соответствующей части обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса, вправе изменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами первой инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу в„– А32-5363/2014 изменить, исключив из резолютивной части решения Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 абзац шестой. В остальной части решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2015 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу в„– А32-5363/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ

Судьи
В.Е.ЕПИФАНОВ
А.И.МЕЩЕРИН


------------------------------------------------------------------